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台湾的七次修宪:在中国转型智库第三次研讨会上的发言

2016年12月15日 台港澳 ⁄ 共 11298字 ⁄ 字号
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台湾的七次修宪:在中国转型智库第三次研讨会上的发言

 

张博树

 

2010年6月30日,中国转型智库在北京召开第三次研讨会,研讨台湾的宪政和宪政转型。本文即根据作者在这个研讨会上的主发言整理而成。

 

很高兴今天下午有机会就“台湾宪政和宪政转型”这个话题作一个交流。我本人前不久刚刚从台湾回来,5月初接受台湾东吴大学的邀请,在那边讲学一个月,期间给学生讲了十来次课,在政治系做了一次讲演,另外参加了几次不同的学术研讨会,和台湾的学界、媒体界,还有其他一些朋友都有些来往。

关于台湾的宪政和宪政改革,这个话题刚才大军提到了,我一直就有兴趣。2007年我自己的宪政改革报告里面有一个附件就是专门讨论台湾的民主转型对于中国大陆未来宪政改革的启示。很有意思的是,台北殷海光故居基金会搞了一个讲座,我在那儿主讲,民进党的元老陈忠信也去了,他提了很多问题,然后就提到,你的宪政改革报告的附件我早就读过了。我笑答:当时我还没来过台湾呢!

这个话题确实很重要。台湾经过30年民主转型,走到今天,而大陆目前最核心的步子还没有迈出去。但是毕竟两岸同文同种,在转型之前的体制方面也有一些可以比较的地方。国民党的威权体制和共产党的专制体制,虽然说有很多不同,但是也有共同点。作这种比较,无论在学术上面还是实践上面,都很有意义。更重要的是,台湾这30年转型的历史,经历了很多,有成功的地方,也有不太成功的地方,他们现在也在反思,转型至今,还有什么问题有待解决。我觉得这些东西对大陆都很有价值,有些问题我们目前还没有碰到,但今后早晚会碰到。碰到这些问题以后,台湾是怎么考虑的,怎么解决的,对大陆有一种借鉴和启示的价值。

今天主要围绕台湾的宪政转型、特别是它的宪制和修宪方面的情况,就我自己所了解的跟大家作一个介绍。目前,国内专门研究台湾宪政和宪政改革的学者还不多,我自己虽然说很早就关注台湾问题,但我不是研究台湾问题的专家,宪政研究对我也只是客串,所以今天的发言只能算抛砖引玉吧,我说的不对的地方,大家随时提出来纠正。

 

中华民国的宪政基础和两蒋时代的实际情况

 

我准备了四个问题,第一个问题就是中华民国原来的宪政基础和40年代末到70年代中期两蒋时代台湾的宪政体制,这基本上算是一个背景性的介绍了。大家知道,国民党在大陆掌握政权的时期,关于宪政建设他们很早就开始考虑。孙中山原来有一套设想,所谓五权宪法、国民大会、权能分治、三期之说,从军政到训政再到宪政,孙中山原来是有这么一套宪政方面的设想和如何去实现宪政的路径考虑的。

国民党在30年代曾经搞过几个宪草的设计,最著名的就是1936年的“五五宪草”,但后来因为抗战爆发,这个事情就搁置了,一直到1945年抗战胜利,召开政治协商会议,对原来的“五五宪草”做了大规模的修改。1946年底,国民党召开制宪国民大会,并且搞了一部新宪法,新宪法1947年1月1号公布,1947年12月25号正式实施。这个宪法,简单概括,是把两个东西捏在了一起,一个就是孙中山的五权宪法,因为国父嘛,他那个东西当时是没人敢去动摇的,无论怎么样还得把它搁在宪法里面,所以1947年的宪法里面,包括了国民大会,包括了“五院制度”;另一个是张君劢搞的基本上倾向于内阁制的一套宪政设计。大概是这么一个框架。

到了1948年,召开第一届“行宪国大”正式选总统的时候,鉴于当时国共内战正在进行当中,这届国大就制定了一个条款,所谓《动员戡乱时期临时条款》,这个条款赋予总统更多的权力,超出宪法所规定的权力,比如紧急处分权。但这个条款本来只有两年的有效期,两年以后要经过国大正式开会,议决这个东西是不是继续,所以当时王世杰就曾解释临时条款确实仅仅是“临时”的。但历史的发展超乎人们的预测,谁也没想到这么一个临时条款后来实际上存在了40多年。因为国共内战嘛,战争很快见了分晓,1949年国民党就跑到台湾去了,共产党整个接管了大陆,两岸长期处于敌对状态。国民党到了台湾以后,基本体制由这么几个东西构成:一个,刚才讲的1947年宪法还是在的,然后加了一个临时条款,还有一个就是“戒严法”。在1948年的时候,国民政府已经公布了一个“戒严法”,当时本来是不包括台湾的,1949年到了台湾以后,把台湾也加上了。所以台湾的戒严一直实施到1987年。整个两蒋时代,台湾的特点就是一个宪法,一个临时条款,一个戒严法,三个东西。

如果从宪制这个角度来看,在“两蒋”时期有这么两个东西是比较典型的,一个就是总统,老蒋前前后后当了5届总统,最后一届没干完。但是按照1947年宪法的规定,总统连选最多一届,干两届他就应该让位了。但事实上,他干了5届。在这个过程当中,临时条款被反复修订,来适应老蒋继续掌权的需要。

还有一块就是所谓的国民大会,国民大会第一届的代表是1947年产生,1948年开的第一次会议。因为原来中华民国的宪法框架是涵盖全中国的,代表也是从全国产生的(“解放区”除外),到了台湾以后情况当然就大变了。按照原来的规定,6年国民大会要改选,他没有办法改选,就一直把第一届国大延续了下来,延续了几十年,三十几岁、四十几岁的人,变成七十多岁、八十多岁的人,五十岁的人肯定就老死了,就是这么一个状况。后来人们把它戏称为“万年国代”,从宪政角度来看,是极为特殊的情况。这是两蒋时代从宪制运作来看,两个比较典型的现象。

1987年,台湾的民主化开始启动,小蒋顺应历史潮流,在台湾党外势力的挤迫之下,他自己也算是做了一件了不起的事情,1987年宣布解除戒严,开放党禁和报禁。所以台湾的民主化从80年代末开始加速。而蒋经国本人在1988年去世,到了1990年正好是台湾总统又该重新选举的时候。结果就是李登辉上来,当时还是国民党的威权政治嘛,但是民进党也已经合法化了。所以到了1990年,台湾的宪政改革已经成为一个突出的问题。

 

近20年台湾的七次修宪

 

下面,我们就来谈谈90年代以来台湾的修宪历程,这是我今天要讲的第二个问题。

1990年台湾开过一个会,叫做国是会议,就是当权的和在野的大家坐在一起,有点类似圆桌会议,来讨论以后应该怎么走,台湾民主化怎么样继续推进,台湾的宪政结构如何进行调整,这些问题当时就已经提了出来。

李登辉作为新的总统,提了一个基本设想,叫做“一机关两阶段”修宪,一机关指国民大会,两阶段,第一个阶段就是由老国代废除临时条款,临时条款不能再继续存在下去了,不能再“动员勘乱”了,大陆已经是人家的,想勘乱也做不到,台湾则没什么可勘乱的,所以“动员勘乱”这个条款要废掉。再一件事儿,要产生新的国代。在原来宪法的规定里面,国民大会是代表人民来行使“政权”的,五院只是行使“治权”。但是这个40年代产生的老国代现在已经不能再继续下去了,要提供一个新的国代的合法性。这叫做第一阶段。

第二阶段就由新的国代来考虑往下该怎么走。台湾修宪很明显要考虑到剧烈变化以后的现实。原来老蒋在的时候,虽然身在台湾,他还是心系大陆的,一天到晚想着反攻大陆。到了小蒋当政,他觉得这个东西越来越不现实。现在小蒋都不在了,对台湾来讲,要考虑的就是如何使宪法能够适应新的需要,也就是适应台湾这么一个小地方,这么一个新的政治现实的需要。在某种程度上,这也是台湾修宪过程当中一直无法解脱的一个矛盾,原来40年代的宪法是针对整个中国的,90年代以后的台湾修宪则只能根据岛内的需求,这一直是个矛盾。

从1991年开始,一直到2005年,台湾一共经历了7次修宪。如果我们从一个鸟瞰的方式来看的话,整个修宪过程就是如何使原来的中华民国宪法能够适应现在台湾的政治现实,适应一个正在民主化进程中的台湾的现实。我觉得这就是7次修宪的核心任务。

7次修宪,大体上可以分成三段。第一段包含了头3次修宪,1991年一次,1992年一次,1994年一次。这三次修宪最简单的概括,就是结束过去的威权时代,结束“万年国代”,开辟新局,为台湾的宪政转型和宪政改革确立一个新的基础。1991年老国代最后一次开会,废除《动员戡乱临时条款》,以宪法增修条文的方式确定了新一届国大代表如何产生,因为新代表的产生不可能再像第一届似的,来自全国,包括中国大陆,那不可能,新一届国大代表只能产生自台湾本地,这方面有一系列规定,通过宪法增修条文的形式把它合法化。

1992年的第二次修宪则是由新选出来的第二届国大代表,来考虑往下台湾的宪政改革应该怎么走。特别是像总统的问题,总统应该怎么产生?另外像立法和行政、司法这几个主要机构之间的关系。按照原来孙中山的五权设计,除了这三权以外,还有一个考试权,一个监察权,整个“五院制度”究竟怎么调整?这是1992年修宪当中,已经开始提出的问题。

这里有一个背景,1992年修宪的时候,由于当时执政的国民党基本上还是一党独大,民进党虽然已经合法化,在国大里面也已经有民进党代表,但毕竟它的数量还是比较少,在整个修宪过程中起主导作用的还是国民党。国民党当时的基本设想就是保持原来的中华民国宪法的基本框架,保持“五院制度”,做一点修补,让它适应台湾的需要。而民进党当时的想法是要跟过去拜拜,它作为一个在野的、过去长期处于非法状态的党,现在合法化以后,更多的是希望和过去隔开。所以当时民进党提出的设想,就是宪法要重来,要重新制宪。国民党是修宪,在原来的基础上适当地小修小补,民进党提制宪,和1947年的宪法告别,要搞一个台湾自己的宪法,甚至要搞一个台湾共和国。但是由于在1992年的时候,在野力量在国大里面的比例还比较小,所以1992年的修宪过程基本上是国民党主导,民进党的主张没有被采纳。

1994年的第三次修宪,最重要的是确定了台湾的总统如何产生,即由公民直接投票选举总统。过去是由国大代表来选举,1996年这一届的总统怎么选?这个问题必须解决。所以在1994年修宪的时候,这个事情确定下来,由全体选民集体投票选总统。民进党一直就是这样主张,国民党这个问题上原来比较犹豫,后来国民党内有一部分人士觉得应该有这个勇气搞公民直选,当时的总统李登辉也力挺公民直选这件事情。这样,国民党内的主流意见和民进党的意见在这个问题上趋于统一。

 

前面三次是台湾整个修宪历史的第一个大阶段,就是结束过去,开辟新局。1997年台湾又进行修宪,我们称之为第四次修宪。这一次修宪在整个台湾宪政改革和宪政转型的历史上有很重要的意义,因为它确定了台湾改革后宪政体制的基本框架。

背景就是1996年台湾的第一次总统直选成功举行,李登辉当选。台湾已经有了民选总统,这种情况之下,原来台湾的宪法,也即原来中华民国的宪法要根据这样一个新的民选总统的事实做出适当调整。总统的权力是什么?总统和其他一些机构之间的关系是怎样的?1947年的宪法许多规范显然已经不适合于台湾总统直选之后的现实,因此必须做出调整。

在1997年修宪过程中,国民党和民进党都有自己的方案,这个时候的民进党在国民大会里面分量已经更多了。国民党方面提出的修宪方案,就是仿效法国,实行所谓“双首长制”或者叫“半总统制”,因为总统现在已经直选,总统要赋予他适当的权力,跟过去内阁制的思路是不一样的,所以国民党提出搞“双首长制”。为这个事儿,当时的国民党十余次派专家小组到法国去考察,了解法国的半总统制到底怎么运作,下了很大的调研工夫。民进党方面提出了两个不同的方案,一个是总统制方案,还有一个是半总统制方案。

在1997年国会正式开会前,1996年底还搞了一个国家发展会议,由执政者主持,在野的,另外还有学界的、各种社会团体大家共同来参与,叫做国家发展会议,也是研究1997年的修宪怎么个修法。所以1997年修宪当时在台湾是件很大的事情,而且争论非常激烈。

我这次在殷海光故居的讲座,出席者除了陈忠信,还有一位叫顾忠华的,是台湾政治大学的教授,他们基本上属于泛绿阵营的,主张搞总统制。顾教授那天送我一本书,书名就叫《宪改大对决》,就是说1997年修宪是一次对决,双方唇枪舌剑,剑拔弩张。很厚的一本书。1997年的修宪过程很有意思。

简单地说一下结果。修宪的结果确实大体上修出了一个比较接近半总统制的东西,但是也不是纯粹的半总统制。有这么几条:一个是总统任命行政院长,而且无须经过立法院的同意。再一个,立法和行政机构之间有一个配套的相互制衡的机制,简单的说就是立法院有倒戈权,可以对行政院提出不信任;总统在立法院提出对行政院的不信任之后,可以解散立法院,但这个解散有一个前提,就是你要经过咨询立法院院长。1997年的修宪条文里面很有意思,它有一个双方制衡的基本设计,但是这个设计又保留了一些很有趣的特征。

还有一些修改涉及台湾的地方政制,特别是“省”的问题。台湾省过去也是作为一级自治机构的,但现在中华民国管的地方就只有台湾这么一块,再加上金门、马祖、澎湖,就这么点儿地方,在这种情况之下,“省”就显得很尴尬了。在1997年修宪过程当中,最后决定这个事情采用一个“冻省”的办法来处理,把省作为一级自治体取消。台湾省“省”还存在,它只是作为一个中央的派出机构,这样来处理这个问题。

1997年的修宪是很重要的一次修宪,大体结果是这样子,当然还有一些更具体的,比如台湾的司法、监察、考试制度也都有调整,就不细说了。

 

后面三次修宪,就是第5次、第6次、第7次,这三次修宪都是发生在最近10余年,1999年一次,2000年一次,2005年一次。这三次修宪如果归到一起的话,它的基本任务就是结束留下一个尾巴的国大,因为国民大会在原来孙中山的设计里面是一个比较特殊的东西,它行使“政权”,代表人民去投票选总统,决定国家的方针大计;但是国民大会一年就开一次,跟我们现在的人代会差不多,四权嘛,选举、罢免、创制、复决,所谓四个“政权”,五院都是“治权”而已。这东西和三权分立相比还是有点儿乱,所以后来国民党自己解释,国民大会、立法院和监察院三者合起来相当于西方国家的议会。但是留个国民大会,确实觉得有点儿累赘,不伦不类的意思,所以到了1999年以后,整个修宪过程基本上就是让国民大会退出历史舞台。

为什么经过了三次?简单的说,1999年本来就应该干这个事情,通过把国大代表的任期和立法院立法委员的任期一致起来,并且减少国大代表的人数,这样使得两者逐渐趋同,最后变成单一国会,用这个办法逐渐让国民大会退出历史舞台,当局本来是这么想的。1999年修宪就是通过一个决议,把当时在任的那一届国大代表适当延期,和立法委员的任期一致起来。但是这个修宪决议通过没几个月,遭到了台湾大法官会议的质疑,他们说这个新的修宪条文违反了宪法,不能成立。为什么?因为由国大代表自己延长自己的任期,没这个道理,老百姓没有给你这个权利,所以这个修宪无效,是违宪的。2000年的大法官会议作出这么一个宪法解释,宣布1999年的修宪无效,这种情况之下,没办法,2000年又进行了一次新的修宪。

2000年修宪还有一个背景:3月份新的总统大选,而且这一次大选,国民党下台,民进党上台,另外又出现了一个新的政党,就是宋楚瑜的亲民党。那次选战很有意思,陈水扁获得了39.3%的选票,宋楚瑜比他就低几个百分点,也是30%多,连战作为国民党方面的候选人只得23.1%。民进党早就主张废除国大,而上述选战结果也令国民党感到岌岌可危,为了防止亲民党做大,国民党也改变了主意,同意向废除国大的方向努力。

2000年修宪的结果确实向着最终废除国民大会迈出了重要的一步,就是把国大从原来的常设性机构(尽管一年只开一次会)转变成了临时性的机构,就叫做所谓“任务型国大”,任务型国民大会。任务型嘛,有任务就开,没任务就不开,最简单的解释就是这个意思。

任务型的国大在以后几年里确实一次都没开,一直到了2005年,就是第7次修宪。第7次修宪就是要最终废除国会,并且立法院要进行调整,要减少人数,选举的办法也要改变,这些都是在2005年这一次修宪里面实现的。实际上,这也是所谓任务型国大开的唯一一次大会,它就完成这么个任务:最终把国大逐出历史舞台。国大原来承担的一些功能交给了公民复决,由公民投票来决定总统的选举、罢免这些问题,也包括像宪法修改、变更领土这样一些问题,这些问题原来属于国大来承担的。立委从原来的225人减到了113人,这叫立委减半。选举的方式也从原来的方式变成现在的单一选区两票制。这些都是2005年修宪达成的结果。

简单来看,台湾7次修宪大体就是这样子。

 

台湾朝野围绕宪政改革和宪制的争论

 

第三个问题,目前台湾朝野围绕宪政改革和宪制的争论。刚才我们作了一个简单的描述,台湾如何从原来的中华民国宪法框架,就是孙中山那一套,五权宪法加上一个类似内阁制的制度设计,根据台湾本土的需要逐步转型,产生了现在直选总统,在立法、行政、总统之间的关系上也作了若干调整的体制。但是,从宪政分类角度看,台湾目前的体制究竟是一个什么样的体制?如何去界定它?这是有争议的,台湾岛内部也是有争议的。

我这次在台湾岛呆了一个月,前前后后参加了三个不同的学术研讨会,其中有一个就是在东吴大学开的“转变中的行政与立法关系学术研讨会”,这个会开了两天,几乎把台湾各大学里面搞这一行的全部集中过来,规模很大,讨论内容也很深入。可以这么讲,对当前台湾宪政体制里面包含的紧张性的东西,台湾的学界很重视,也做了很多研究。比如说,按照一般分类,内阁制,总统制,还是半总统制,或者叫双首长制,台湾目前这个现行体制更靠近哪一个?是内阁制,还是总统制,还是半总统制呢?有争议。你说它是个内阁制,好像不大像,尽管原来的宪法侧重于内阁制,但是现在总统是民选的,直接选举,而且总统多多少少还有些权力,这个和内阁制完全不一样,内阁制里面议会要占一个主要的位置,行政机构由议会产生,总统虽然存在,也只是个摆设,这才是内阁制的特点。但今天的台湾显然跟这个不一样。但是行政院确实对立法院负责,这是台湾现在宪法里面规定的,这又有点儿像内阁制。

说它是个总统制,好像也不像,因为从现在的宪法规定来看,台湾的总统除了人事任命权以外,和台湾的行政院之间并没有一个比较明确的制度性联系渠道,他也没有办法参加行政院的会议。而且,在理论上,按照现行宪法的规定,行政院仍然是台湾的最高国家行政机构。这当然和现在的民选总统这样一个事实有矛盾。所以也不像总统制。

半总统制似乎更贴近一些,但是台湾的半总统制和法国的半总统制也有很多不同的地方。所以今天台湾的学界在研究,台湾搞了7次修宪,这个体制到底是一个什么样的体制?这是一个问题。你说它是个什么体制可能还不是最重要的,更重要的是往下怎么走?怎么让这个体制适合于台湾社会治理的需要?这些正是今天台湾学界的学者们在研究的问题。这次会议里面很多论文题目都跟这种话题有关,而且有些问题讨论得很深入,很具体。

关于上述问题,也有各种不同的意见或建议。比如说,如果要走向内阁制的话,有的学者就说了,那你就不应该再搞总统直接民选,没有必要。但是既然已经搞了,再把它撤掉好像也说不通,而且也偏离台湾普通老百姓、一般民众的心理期待。因为台湾人也是中国人嘛,总还是希望有一个比较强势的总统。这个思路,跟内阁制原来的设想是有矛盾的。

但如果说走向总统制,那就必须要取消目前关于行政院是国家最高行政机关的规定。到现在为止,整个7次修宪的条文,行政院部分修改是最少的,几乎没动,每次修宪都是涉及到总统怎么产生,立法院怎么变,国民大会怎么变,基本上在这几块上,而行政院基本上没动,还是原来的规定。要搞总统制的话,这一条必须变。另外原来已经有的那一套立法、行政相互配套的制衡措施,我可以弹劾你,你可以解散我等等,这套东西就不能再搞了,因为在总统制条件下,行政和立法之间的制衡不是这么个制衡的办法,国会搞的东西总统可以提出否决,驳回重来,你再以2/3的国会通过,才能否决总统的意见,这是美国的模式。现在行政立法双方又可以弹劾,又可以解散,这套东西就要改变。但是要这样的话,就意味着台湾现行的宪法要做大的修订。有些学者也提出,搞总统制,是不是又可能产生独裁呢?也有这样的担心。所以走向总统制,这似乎也是一个问题。

如果要是走向双首长制或者叫半总统制,就必须要考虑建立总统和行政机构之间制度性的连接渠道,而这个渠道是目前台湾的宪政体制所缺乏的。应该给总统主动解散国会的权利,另外应该引入公民投票的机制,来解决行政和立法之间可能出现的僵局。

这是目前台湾学界关于台湾未来的宪政体制究竟应该往哪儿走,哪种宪政结构和宪政体制更适合于台湾治理需要的一些不同意见,他们现在仍在讨论当中。

 

关于台湾的宪政争论和未来的宪政走向,我觉得作为旁观者,我们在理解上述现象时,有这么两条是应该提出来注意的。一个是台湾的党派政治,两党政治对整个台湾宪政的影响还是挺大的。我这次在台湾结识他们一个考试委员,我们正好参加同一个研讨会,还聊了聊,这个人是台湾政大的,他就讲了,国民党这方面一直还是想按照原来的路子走,即便改也是在原来的基础上改。而民进党基本上就是想另起炉灶。这是两党在宪政改革上最基本的区别。后来我看了看材料,差不多,两个政党之间的确还没有成熟到我们所理解的民主国家里面各有各的政治主张,但是又能够在同一个政治框架内相互包容,好像还没有成熟到这样的程度。双方过去很多历史积怨仍然存在,有些争论有时候也比较容易激烈化和情绪化,这些问题也都存在。这是一个,两党政治对台湾的宪政改革是有影响的,而且影响还很大。

第二个因素,两岸因素。两岸因素看来对台湾岛内的事情影响也相当大,到现在似乎更大。2005年就特别典型,2004年台湾修宪,本来有其内部的逻辑,包括要求公民投票,终结国民大会的历史,这些方面在台湾自身的宪改当中应该说有它的逻辑在里边。但是一把两岸因素加进来以后,就显得更复杂了,大陆这边往往会从另外一个角度去理解,把它解读为发展台独,用全民公决来证明台独的合法性,这个不行,我马上来一个“反分裂国家”的立法,进行反制。大陆的《反分裂国家法》是2005年春发表的,正好是台湾的修宪前后。所以两岸之间这种关系有的时候很微妙,而且相互之间的影响很大。到现在为止,我的感觉是这样。这次我在台湾参加了他们几个会,跟他们的学者有一些交流,在讨论宪政这个问题的时候,我发现他们往往回避两岸关系,回避两岸话题。也可能类似统独议题、国家定位之类,台湾不管是蓝还是绿,会觉得这些问题不是台湾一方面说了算的事儿,而台湾能够影响中国大陆的手段又有限,所以在台湾学者的研究中,这一块反倒显得不足。

 

大陆可以从台湾的宪改中汲取什么

 

第四个问题,大陆可以从台湾的宪改中汲取什么?这当然是一个很重要的问题,我简单地说一说,待会儿大家一块儿讨论,这个话题是我思考的核心性问题。

首先,肯定有很多东西可以汲取的。我想特别提出这么两个概念,就是关于修宪和制宪的各种可能选择。刚才我说了,台湾的一个基本特点是修宪,7次都是在修宪,没有重新制宪。当然修宪和制宪的区别也不能绝对化,实际上,拿7次修宪以后的结果和1947年宪法比较的话,我们会发现已经有了很大不同,甚至和重新制宪差不多了,但每次形式上都是通过修宪方式来进行的。

 

根据台湾一些学者的研究,所谓宪改的模式大体可以分成四种:

第一种叫做转型初期的一次性制宪,基本上一步到位。比如像罗马尼亚、蒙古这样的国家,或者像立陶宛、爱沙尼亚、拉脱维亚等波罗的海国家,他们在1990年基本上是一次制宪成功。

第二种叫做转型初期的大幅修宪,这方面南韩是一个典型,还有南美的阿根廷。

第三种叫做阶段性制宪,最典型的应该是南非,南非是先搞一个过渡宪法,过渡宪法里面明确以后行宪的时间表怎么来安排,南非做的比较成功。

第四个叫做渐进式修宪,台湾自己就是渐进式修宪的典型代表。

修宪和制宪有各种不同的选择。那么对于中国大陆而言,对我们自己来讲,我们应该怎么考虑这个问题?这话说起来似乎显得有点儿早,人家共产党一天到晚还在讲“中国特色社会主义”,希望红色江山传万代呢!好像我们说这话太早了点儿,我看也未必。

 

我个人是认准一条,那就是:中国的宪政改革早晚要走到那一天,重新制宪这个任务早晚要提到议事日程上来,这件事情早晚要做。因为现在这个体制肯定是没有出路的,不管他自己说的怎么天花乱坠。国家一年8万个亿的财政收入里面,40%全都给了当官的,这个东西说到哪儿也说不通。这个制度必须改。辛亥革命以来,中国在建设一个现代民主体制方面,曾有过若干次机会。北洋政府时期有这个机会,他们也做了不少事儿。后来南京政府也做了一些事情。但1949年以后,把1911年开创的这个进程给扭曲了,走的另外一个路上去了,这个路经过60年的历史,证明是错误的,是走不通的路,肯定还要走回来。从国家的政治结构和政治体制来看,这60年建立的这一套东西和1911年奠定的方向是完全是相反的,这么一套东西在未来的宪政转型当中,还有多少东西可能保留下来?恐怕是个问题。

所以我觉得中国的宪政转型势必要面临的一个基本任务或一个核心任务,就是要重新构造一个宪政体制,让它适合于中国这样一个国家的需要。中国既是大国,又是民权不发达,又是内部情况极其复杂,又是经历了百年反反复复的历史扭曲和矫正的过程,这样一个国家。而我们今后早晚要面临一个问题,就是要重新设计这个国家的宪政体制,而且这个体制和现在正在实行的共产党这些东西之间,几乎很少历史延续性。如果说有历史延续性,那么它更多地是和1911年代表的传统有历史延续性,我们要改变1949年造成的扭曲,让它重新回到1911年所代表的正确方向上去。

这样一个宪政体制的设计过程,我觉得带有很强的建构性,这是跟英国很不一样的,英国民主的发展经历了几百年的自然成长,很多靠传统和习惯,英国甚至不需要一部成文宪法。我们的情况则完全不同。在某种意义上,我们今后面临的任务有点儿类似美国1787年的费城制宪,就是重新建构一套政治体系,来满足这么一个大国治理上的需要,当然,它同时又是伸张民权的需要,以及权力约束的需要。这方面,我们既是后来者,又可以尽可能发挥作为后来者的某种意义上的优势。的确,现在世界上有各种各样成熟、或者说还不太成熟的体制,它们运作当中的成绩、经验和问题,我们都可以拿来参考。这么一个建构性的东西是要做的,而且我们现在就应该做,至少先从学理上作研讨,从方案上进行设计。这个过程不是一天两天的事情,不是一蹴而就的事情,很严肃,有高度的专业性,而且充满了挑战,但是这件事情是一定要做的。

这也是我们这一代中国人的一种历史机会吧!我们既然认准了现有的体制是没有前途的,早晚要退出历史舞台,我们又认准了哪个东西更合理,原则上讲当然是宪政民主的体制更合理,但是宪政民主体制在今天世界各国并没有一个一定之规,原则是一样的,具体形式却千差万别,都要根据自己国家的特点去考虑,去设计,就是法国的第五共和,到现在也还有不少问题,也在不断的调整。人类的问题是复杂的,要想找到一个放之四海而皆准的东西,现在看来没有。这也好,它会激发我们的创造性、原创性、想象力。历史提供了一个得天独厚的时机,就看我们这代人是不是有出息,不辜负这样一个历史。

至于说我们认为合理建构的东西如何通过一种适当的路径来实现,那是另外一件事情。转型智库有两个基本任务,一个是关于未来中国政体的选择和确定,一个是关于如何向前走去实现它,后者属于路径问题,比如今天人代会制度,全国政协制度,如何过渡到以后的议会民主制度,哪些地方可以衔接,哪些地方必须推倒重来,通过一种什么样的方式能够减少代价,等等,这是个路径选择的问题,这个问题当然也很重要。这两块都是我们现在所面对的,亟待解决的。台湾和大陆的环境不同,民主转型所要处理的具体问题也不同,但他们通过7次修宪,改变了台湾的宪政结构,使之更符合台湾治理的需要,更符合建设一个民主社会的需要,这个原则对大陆同样适用。台湾经验对于思考今后中国大陆转型,我觉得意义就在这个地方。

 

出处:作者供稿

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