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严泉:民进党“完全执政”模式与岛内政局走向初探 ——立法与行政权力关系的视角

2017年08月26日 台港澳 ⁄ 共 7857字 ⁄ 字号

摘要:在赢得“总统”与“立法院”过半席次的双重胜利后,民进党进入“完全执政”模式。不过,在泛蓝势力仅占“立法院”三分之一席位的态势下,“立法院”在制度空间上仍然能够有所作为。可以依法提出“罢免案”,即使在最后的院会表决阶段不能通过,但是能够造成一定的政治影响。倒阁权与质询权的行使,同样拥有不少主动性与随意性。未来岛内政局的走向,朝野对立的情况将会更加严重,立法机构空转将会常态化,同时在特定时候也会发生同党之间的冲突。从立法与行政权力关系来看,其政局走向依然存在一定的变数。

关键词:立法权;行政权;完全执政;民进党

2016年1月,民进党候选人蔡英文成功当选新一届台湾地区领导人,在同时进行的“立委”选举中,民进党获得68席,国民党仅得35席,新政党“时代力量”与亲民党分别为5席与3席、无党团结联盟与无党籍各1席。至此,民进党赢得“总统”与“立法院”过半席次的双重胜利,进入“完全执政”模式。这样的选举结果,是不是就意味着岛内政局彻底变绿而不可收拾?民进党是否就可以挟持选举胜利,而无所不为呢?在笔者看来,即使出现这样的局面,从当前岛内立法与行政权力制度关系来看,其政治发展仍然存在一定的变数,不必作过于悲观的判断。

一、“立法院”与“总统”:权力监督关系评估

在台湾当前“宪制”下,“立法院”与“总统”之间存在权力制约的关系,即使是在国民党、亲民党等泛蓝势力仅占三分之一席位的态势下,新一届“立法院”在制度空间上仍然可以有所作为。

1、“立法院”弹劾权与罢免提议权。根据台湾现行法律规定,当“总统”或“副总统”犯有“内乱”或“外患”罪时,立法机构可以提出弹劾案。弹劾案必须经过全体“立法委员”二分之一以上提议,以书面详列弹劾事由,交由程序委员会编列议程提报院会,并不经讨论,交付全院委员会审查,审查时得由“立法院”邀请被弹劾人列席说明,审查后提出院会以无记名投票表决,如经全体“立法委员”三分之二以上赞成,即作成决议,声请“司法院大法官”审理,经“司法院宪法法庭”判决成立时,被弹劾人应即解职。[①]

“立法院”提出罢免“总统”或“副总统”案,须经全体“立法委员”四分之一提议,附具罢免理由,交由程序委员会编列议程提报院会,并不经讨论,交付全院委员会于15日内完成审查。全院委员会审查前,“立法院”应通知被提议罢免人于审查前7日内提出答辩书。“立法院”在收到答辩书后,应即分送全体“立法委员”。被提议罢免人不提出答辩书时,全院委员会仍得径行审查。全院委员会审查后,即提出院会以记名投票表决,经全体“立法委员”三分之二同意,罢免案成立,当即宣告并咨复被提议罢免人,进入全民公决程序。 ②

2、“总统”人事提名权与“立法院”同意权。2000年第六次“修宪”后,“司法院院长”、“副院长”、“大法官”、“考试院院长”、“副院长”、“考试委员”、“监察院院长”、“副院长”、“监察委员”,改由“总统”提名,经“立法院”同意后任命。③此外,在1997年7月第四次“宪改”之前,“立法院”还拥有对“行政院院长”的同意权,即“行政院院长”由总统提名,经“立法院”同意任命。目前“总统”虽然可以单独任命“行政院院长”,但“行政院院长”还是必须对“立法院”负责。“立法院”对“行政院院长”拥有不信任投票权,因而“立法院”在处理与“行政院”关系上也有牵制“总统”的能力。

3、“总统”外交防务权与“立法院”立法权。“总统”为决定“国家安全”有关大政方针,设立“国家安全会议”及所属“国家安全局”,而一般认为两岸、“外交”与“国防”事务属于“总统”的权力范围。但“国家安全会议”及“国家安全局”的组织应依法规定设立,这样“立法院”对“总统”的外交防务权,可以立法或修法的方式施加影响。“国防法”制定通过后,军政军令归于一元并由“总统”统领,但是“国防部”仍然隶属于“行政院”,而且“国防”政策仍由“行政院”制定,“国防部长”仍必须亲赴“立法院”接受“立委”质询,因此“立法院”对于“总统”主导的国防战略事务具有间接影响力与控制力。

在“立法院”与“总统”权力关系中,最为重要的是“立法院”弹劾、罢免提议权。2016年以后,因为民进党在“立法院”席次过半,届时弹劾案很难在“立法院”提出,但是罢免案却不同,只需要四分之一委员同意就可以提出。泛蓝势力因此完全可以依法提出“罢免案”,即使在最后的院会表决阶段不能通过,但是仍然能够造成一定的政治影响,这也是有先例可循的。

在陈水扁执政期间,当其亲信及家人接连涉及多起弊案被曝光之后,“立法院”在2006年曾经三次提出“罢扁案”。第一次罢免案表决是在2006年6月27日。此前亲民党“立法院”党团于2006年5月29日正式提案罢免陈水扁,国民党也已发起联署罢免陈水扁的活动,联署罢免案的泛蓝阵营“立委”人数达到112位,超过当时总数为221席的“立法院”席次的半数,但距离罢免案获得通过所需的三分之二席次148票还有一定的差距。立法机构当天表决结果是119票同意,14票无效,“总统”罢免无法进入第二阶段“公民投票”。在同年9月民进党前主席施明德等人发起百万人“反贪倒扁”运动之后,“立法院”于10月13日进行第二次罢免案表决,110席国民党、亲民党和新党“立委”,5席无党团结联盟“立委”,1席无党籍“立委”,均投赞成票;12席台联党籍“立委”和1席无党团结联盟“立委”投下了无效票;1席无党籍“立委”投下反对票,此次仍然未能达到表决通过的三分之二多数要求。不久,陈水扁夫妇被台湾检方认定涉嫌贪污、伪造文书,国、亲两党于是携手提出第三次罢免案。11月24日进行记名投票,民进党仍采取不进议场投票的策略,台联党依然采取投弃权票。开票结果是同意票118票,不同意票1票,无效票12票,罢免案不成立。

根据“立法院职权行使法”的规定,罢免案需要经过四分之一的“立委”联署才能提案,排入议程经全院委员会审议之后,更要三分之二“立委”同意才算成案,然后交付全民复决。“罢免案”通过门坎高达148席,就算国、亲、无盟连手,也要从绿营争取到28席才能成案,所以“罢免案”想在立法机构过关,在当时蓝绿对决的“立法院”政治生态中,实际上是一项不可能完成的任务。虽然明知不可为,但这种作法在一定程度上展现出立法监督的功能,对陈水扁的“台独”言行起到了一定的震慑作用。

2006年三次罢免案虽然最后均未通过,但是“立法院”在台湾政治活动中的影响日趋上升,成为制衡“总统”行政权力的一个重要机构。“‘立法院’是民意机构,它所反映的民意和政策倾向,是‘总统’行使权力时必须认真考虑的。而且,‘立法院’对某些政策的建议往往影响着‘政府’的决策和‘总统’的施政。”④未来泛蓝阵营在“立法院”可以借助现有的制度规定,以监督“总统”权力为名,抓住合适的时机展开法律行动,提升自身的政治影响力。

二、“立法院”与“行政院”:权力制约关系评估

“立法院”与“行政院”的权力关系主要体现在两个方面,其权力制约关系表现得愈加明显。

一是“立法院”倒阁权与“行政院”呈请解散权。“立法院”经全体“立法委员”三分之一以上连署,对“行政院院长”可以提出不信任案。“宪法”虽未明文规定“行政院”全体成员共同连带负政治责任,但根据台“司法院”释字第387号解释,不信任等同于对“行政院”整体的不信任,整个内阁都要与“行政院院长”共进退。不信任案提出72小时后,应该于48小时内以记名投票方式表决。如经过全体“立法委员”二分之一以上赞成,方为通过,“行政院院长”应于10日内提出辞职,并同时呈请“总统”解散“立法院”。不信任案如未获通过,则一年内不得对同一行政机构负责人再提不信任案。⑤

这种权力关系规定表明,“立法院”的倒阁权具有很大的单方面主动性,而且只需要三分之一的连署就可以提出,门槛相对比较低,“行政院”并无相应的反制手段,其拥有的呈请解散权,其实是一种被动解散权,因为是最后交由“总统”行使。而“立法院”不信任投票权的设计,除程序规定外,未附设有任何限制。这样对于仅占三分之一议席的泛蓝阵营来说,在倒阁权行使上拥有不少主动性与随意性,即使最后不能通过,同样可以制造政治声势,争取民意舆论,对“行政院”施政甚至可以起到恶性牵制的可能。因为倒阁权的政治成本主要是由行政权一方所支付,“立法院”在体制上并未承担因倒阁所带来政务的延续、交接、政局稳定性等问题责任,在一定程度上,“立法院”可以只问破坏,不问建设。

二是“行政院”施政报告权与“立法院”监督权。“立法院职权行使法”对“行政院”施政报告权规定得非常详细,“一、‘行政院’应于每年二月一日以前,将该年施政方针及上年七月至十二月之施政报告印送全体‘立法委员’,并由‘行政院院长’于二月底前提出报告。二、‘行政院’应于每年九月一日以前,将该年一月至六月之施政报告印送全体‘立法委员’,并由‘行政院院长’于九月底前提出报告。三、新任‘行政院院长’应于就职后两周内,向‘立法院’提出施政方针之报告,并于报告日前三日将书面报告印送全体‘立法委员’。”⑥

质询权行使是“立法院”的主要监督形式。“立法院职权行使法”相关规定非常详细。“行政院”遇有重要事项发生或施政方针变更时,“行政院院长”或有关“部会首长”应向“立法院”院会提出报告并接受质询。如有“立法委员”提议,15人以上连署或附议,经院会议决,亦得邀请“行政院院长”或有关“部会首长”向“立法院”院会报告并接受质询。“立法委员”对于“行政院”的施政方针、施政报告及其他事项,均可以提出口头或书面质询。口头质询分为政党质询与立法委员个人质询,均采用即问即答方式。在进行政党质询时,“行政院长”及各“部会首长”都必须列席备询。口头质询应由“行政院长”或质询委员指定的“部会首长”即席答复,未作答复部分,应在20日内以书面答复。质询的答复不得超过质询范围。除“国防”、“外交”等秘密事项外,被质询人对质询事项不得拒绝答复。⑦由此可见,“质询是‘立法院’要求‘行政院’负责的重要手段。”⑧

由于“行政院”必须以提出施政方针与施政报告、接受“立委”质询的方式对“立法院”负责,这样非常容易受到“立法院”的控制与制约。有论者指出:“行政与立法的关系,在政府部门中最为复杂,而其权限之划分尤为困难。因立法与行政两部门不能完全分立,行政部门所执行的法律,系由立法机关所通过者,而行政部门又无时不在影响法制的制定,甚或指导法律的制定。”同时,“就‘立法院’代表人民监督‘政府’之立场言,‘立法院’之议决,‘行政院’是否执行,‘行政院’所执行之政策又是否切合需要,如果均不得而知,则即无以遂行其监督之责。故‘行政院’为推行政策必须经常与‘立法院’保持联系,经常出席‘立法院’各种会议,作各种必要之陈述。”⑨

“行政院”施政报告权与“立法院”监督权之间关系的设定,表明“行政院”在很大程度上必须对“立法院”负责,“立法院”在两者关系上居于主动与强势的地位。这样无疑会给“立法院”中的各政党,特别是在野党杯葛“行政院”施政的空间与舞台。民进党在马英九执政时期的表现就很好地证实了这一点。未来在野的国民党完全可以效仿民进党,以一种合法的方式阻碍民进党的执政,特别是在两岸关系上的倒退行为。

三、“完全执政”模式下的权力冲突前景

从过去八年国民党“完全执政”的政治实践来看,由于行政与立法机构各自定位不同,权力冲突仍然难以避免。

一方面,在“完全执政”模式下,朝野对立的情况将会更加严重,立法机构空转将会常态化,近年来这一趋势表现愈加突出。2014年审议两岸服贸协议时,朝野双方严重对立,民进党从一开始就对协议竭力阻挠、强烈反对,党团连续三天三夜霸占“立法院”议场主席台,瘫痪议事,迫使国民党“立院”党团不得不同意延后处理。之后民进党更是利用国民党立法审议过程中的程序错误,支持与操纵“反服贸学运”,竟然以少数党的身份,成功实现阻挠服贸协议审议的目的。2016年4月29日,新一届“立法院”开会不久,国民党“立委”历史上首次占领“立法院”主席台。事情起因是民进党“立委”郑丽君等人联署,要求“教育部”即刻撤回2015年度的“课纲微调案”,该案经过一个月的协商期解冻,重新提出讨论,但国民党质疑“协商期不协商”、程序不公,要求再度进入协商,而民进党发挥多数优势让提案通过。最终,居于少数的国民党拍桌抗议、首度占领主席台。5月31日,台“行政院长”林全首度到“立法院”报告施政方针及总质询,但是国民党籍“立法委员”占据议场发言台,开始全天的抗争活动,最后林全无法上台发言,“院会”只能持续停摆。

这种朝野对立状况在短期内很难缓解,主要是因为台湾政党政治具有“对抗主导型政党政治”的特点,其要点包括:“(1)由于意识形态鸿沟的存在,同时由于主辅二元式政党体制影响政治过程以及权力分配格局的关系,台湾各政党及其支持者共同将台湾社会推向整体性的断裂。(2)参与政争的蓝绿双方都缺乏作为民主政治主体应有的理性、宽容与沟通,因而都陷入集体性的狂躁,对任何问题的反应都倾向于非理性化和泛政治化。(3)权力成为政党及其支持者的目的而非手段,他们由此陷入了为对抗而对抗的困境,而令其精疲力竭的大部分所谓政治问题又往往与政治生活所应关照的经济社会发展、稳定的整体目标毫无关系。”⑩

此外,对于不少台湾民众的政治认同来说,两党或者多党政治是其核心内容,很难想像人们会接受民进党一党独大的政党政治格局。一个有实力的反对党的观念已经成为台湾主流社会政治民意,就像在国民党执政期间,民进党作为反对党可以获得相当大的发展空间。2016年民进党“完全执政”后,即使国民党出现新的分裂,一个松散的反对党联盟还是会在“立法院”出现,朝野恶斗不会终止,民进党当局的一些政策同样难以在立法机构顺利推行。

另一方面,由于“立委”自身利益与行政当局立场有不一致的地方,在特定时候也会造成同党之间的冲突。“2009年‘美牛事件’的爆发,加剧了承受基层民意压力的国民党籍‘立委’与行政部门之间的矛盾,是马英九执政以后‘府院’冲突升级、党政内聚力松动的典型案例。”⑾“美牛事件”的导火线起因于 2009 年10 月 22 日,台湾驻美国台北经济文化代表处与美国在台协会签署台美牛肉议定书,同意放宽美国牛肉进口条件。依据该议定书,“卫生署”在同年 11 月 2 日发布“修正美国牛肉及其产品进口之规定”,并制定“进口牛肉检疫及查验管理办法”,分别自发布日起生效,明定美国牛肉及其产品得输入台湾地区,及其应适用的相关查验管理办法。行政部门与美国签定的贸易议定书中的决议同意进口美国牛肉,让民众对于食品健康产生了疑虑。多数的民意因此反对该项议定书的内容,甚至有些民众打电话给支持美牛事件的执政党议员施加压力。⑿“美牛事件”争议的最后结果是“立法院”于 2010 年 1 月三读通过“食品卫生管理法”,明文禁止美国牛绞肉和内脏进口。不仅于此,还同时通过两项附带决议。一是“行政院”此次扩大进口美国牛肉,民众尚有疑虑,因此,“立法院”为降低民众疑虑,再进一步立法加以限制。未来如因这些限制而引起国际压力,“立法院”朝野政党及行政机关应共同面对克服。二是国民党团尊重人民发起公投之权利,未来公投若有结论,政府应依法遵从公投决议。⒀

2012 年“美牛事件”又掀起了另一阵波澜。3月3日,“立法院”支持有关“零检出瘦肉精”的朝野“立委”,已经超过三分之二。大多数“立委”反对含有瘦肉精的美国牛肉开放进口。然而三天后,2012年3月6日,“行政院”不考虑“立法院”的反对声浪或意见,毅然宣布含有瘦肉精的美国牛肉得以开放进口,且将会提出“食品卫生管理法修正案”送交“立法院”审议。4月27日,“立法院”在野三党团在院会提案要求“行政院”将美牛下架、暂停进口,第一次表决结果,在野党在42票赞成,39 票反对,2 票弃权的结果赢得表决,国民党中一部分“立委”缺席未投票,两位弃权,导致表决失败;之后国民党要求重付表决,第二次表决结果为44 票对上44 票平手,最后由院长王金平投下反对票,才否决反对党的提案。⒁“虽然反对党的提案最后功败垂成,而国民党有惊无险地否决了反对党的提案,但这个事件的意涵可以看成‘立法院’国民党的纪律相对地松散,无法凝聚共识以及部分委员所面临选民强大的压力选择以弃权的方式来回应。”⒂

“美牛事件”的争议最后急转直下是在7 月 25日,立法院临时会以 63 票赞成、46 票反对的票数,修法通过允许牛肉含 10ppb 瘦肉精(莱克多巴胺)的含量。本修正案之所以能通过的重要原因是国际因素。7月5日,国际食品法典委员会会议通过,牛肉的瘦肉精(莱克多巴胺)残留容许量为 10ppb。“新规范等于替台湾美牛事件的争议解套。但是美牛事件修法的过程还是凸显行政和立法部门之间的冲突以及执政党党政协调和运作的困难。”⒃“美牛事件”牵动的不只是台湾民众食品安全的问题、台湾与美国的经贸关系,更影响着台湾政体体制的运作。行政部门的议定书与法律修正案,被同一政党掌握多数的立法机构所通过的法律来推翻。其原因正如国民党籍“立委”曹尔忠在“立法院”指出:“不要以为国民党立委席次超过四分之三就为所欲为,江山不是你们打下来的,你们只是坐享权力,我们这些选举的人有压力。”⒄这段话深刻地说明执政党“立委”之所以反叛的正当性理由。正因为选民和再选的压力使得他们宁可违反党纪,也不愿意违背民意。如果支持行政部门政策的话,其结果可能换来“立委”职位的终结。

总之,在当前“宪政”制度体系内,特别是在泛蓝阵营占三分之一议席的制衡下,立法与行政机构之间的权力冲突将不会停止,而且“台独”之类的极端政治主张实施的难度也是比较高的。如2005年6月10日修订公布的“宪法”增修条文第12条规定,“宪法”之修改,须经“立法院立法委员”四分之一之提议,四分之三之出席,及出席委员四分之三之决议,提出“宪法”修正案。而台湾所特有的政党政治,其在立法机构内的抗争性运作特点,更是使得2016年后民进党的再次执政充满挑战。

(全文刊于《现代台湾研究》2016年第5期)

本文得到上海高校高原学科建设计划上海大学中国史项目“中国社会治理史”的资助,谨致谢意。

[①] ② ③ ⑤ ⑥ ⑦ 周万来:《议案审议-“立法院”运作实况》,台北五南图书出版股份有限公司,2008年版,第400-401、376、401、378-379、400、397-398页。

④ 杨丹伟:《解析台湾的大陆政策》,群言出版社,2007年版,第303页。

⑧ 王英津:《台湾地区政治体制分析》,九州出版社,2010年版,第158页。

⑨ 彭树勋编《中华民国行宪以来之立法院》,台北成文出版社有限公司,1986年版,第348-349页。

⑩ 徐锋:《当代台湾政党政治研究》,时事出版社,2009年版,第195页。

⑾ 汪曙申:《行政与立法关系视角下的马英九执政困境分析》,《台湾研究集刊》2015年第4期,第13页。

⑿ 《美国牛议题:通缉挺美牛蓝委,电话轰炸台湾》,台湾《自由时报》2009年11月24日。

⒀ ⒂ ⒃ 蔡荣祥、陈宏铭《“总统国会制的一致政府与宪政运作”:以马英九第一任期为例》,《东吴政治学报》(台湾)第30卷第4期,2012年,第138、142、144页。

⒁ 《禁美牛事件,44:45王金平关键票否决》,台湾《自由时报》2012年4月28日。

⒄ 《美牛事件罔顾民意,蓝委批官员为所欲为》,台湾《自由时报》2009年12月29日。