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吴子良: 聚焦南中国海仲裁

2017年01月14日 国际观察 ⁄ 共 7524字 ⁄ 字号

                                                   聚焦南中国海仲裁

述介:吴子良

 

2016年7月12日,海牙常设仲裁庭对早就沸沸扬扬的“南海仲裁案”做出了不利于中国的裁决。在仲裁结果出来的同一天,美国“中参馆”网站邀请了17位中国问题专家进行了一次对话。“中参馆” (Chinafile)是美国亚洲协会美中关系中心创办的一个非盈利性网站,以对中国事务广泛而快速的关注、分析而知名。

多数参与讨论的专家对中国政府在南海仲裁案上的态度持批评立场,也有的对裁决本身持批评态度,理解中国对仲裁案的应对。

安德鲁·埃里克森(Andrew S. Erickson):哈佛大学费正清中国研究中心的研究助理安德鲁S·埃里克森对仲裁庭的裁定做了概括。仲裁庭认定北京至少违反了14条联合国海洋法公约(UNCLOS)的规定,6条国际海上避碰规则公约(COLREGS)的规定,1条国际法的普遍法则。仲裁庭的主要裁决如下:

1.中国的“九段线”和相关的“历史权利”声索没有法律依据。

2.中国所声称的南沙群岛的特点不能单独或集体生成归属于北京的专属经济区(EEZ)。

3.中国侵犯了菲律宾的主权,非法干扰菲律宾的传统捕鱼权,并通过采用不安全的航行举措和阻挠菲律宾船只,非法地产生了严重的碰撞危险。

4.中国违反了维护和保护普遍的海洋环境、保护鱼类资源、防止中国渔民大规模捕捞濒危物种的义务。专家们发现珊瑚礁遭受重大毁损。

5.中国工业规模的填海人工岛建设在争端调节的过程中违反了义务,并没有给这些特征行为进行任何额外的海事法律赋权。

德鲁·埃里克森认为,中国作为联合国海洋法公约的签署国,不遵守这个仲裁将严重损害自己的国际声誉,并将激起国际社会对中国持续增长的实力的担心。中国不再保持言行克制,欺负弱小邻国,或明或暗威胁用武力解决争端,尝试改变重要的、保护亚洲和世界和平的国际规范。应该警惕和防止中国通过武力或威压攫取不合法的利益而破坏南中国海地区的稳定。

彼得·达顿(Peter Dutton):彼得·达顿是美国海军战争学院战略学教授、该院中国海事研究所主任,同时也是纽约大学法学院的兼职教授。他认为:

1.有必要增强联合国海洋法公约在解决国际争端上的作用。由于中国已经表明它不准备尊重联合国海洋法公约,还没有批准此公约的美国应该加入此公约。美国的参与将确保美国对海洋法的领导,更好地保护美国的权利和利益。

2.仲裁为海洋法增加了清晰度。“现在我们更清晰地理解哪种岛屿可视为资源专属区,哪些不是。” 现在已经确定,中国对南沙群岛的声索提出的“历史权利”超出了公约所规定的权利,中国的岛礁建设基于菲律宾的大陆架,侵犯了菲律宾的渔业和油气权利,并破坏了环境。

3.仲裁结果并不仅是菲律宾“得不偿失”的胜利。裁决使得每一个国家重新思考南中国海问题,不可避免地改变有关各方在南中国海问题上什么是正确和错误行为的定义。裁决还将成为双边关系的基础,便于多方在理性的框架内解决争端。

 

泰勒·福拉威尔M.Taylor Fravel)泰勒·福拉威尔是麻省理工学院政治学副教授,也是《强国界,安全国家:在中国领土争端中的合作与冲突》一书的作者。他主要解读裁决的某些“细节”。比如,在联合国海洋法公约框架内,中国及其他国家都不能在南沙群岛声索专属经济区。当年中国加入联合国海洋法公约时,已经放弃了这些权利,中国也不能对这些资源声索任何的“历史性权利”。不过,泰勒·福拉威尔认为,这个裁决可能反而使中国更重视这片地区,未来更注重在南海声索主权。

泰勒·福拉威尔还分析了此裁决有利于中国的一些方面。比如,南熏礁被认为是岩礁而非低潮高地。他特别提到,仲裁庭没有定义“九段线”意味着什么,仅仅确定了它不意味着什么——即不能声索历史权利;“九段线”并没有被仲裁庭完全排除于合理要求之外,中国仍可以依据“九段线”提出其他声索。

奥维尔·谢尔(Orville Schell): 亚洲协会美中关系中心主任、加州大学伯克利新闻研究生院前院长奥维尔·谢尔认为,南海仲裁不仅急剧改变了中国与亚洲邻国的关系,也急剧改变了中美关系。北京现在置身于一个紧要关头,或者调整策略,加强与菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印尼等国家的协商,或者孤注一掷,变得更加顽固。

谢尔预测,中国由于把南海岛礁视为自己的核心利益,因而不太可能变得缓和而具有弹性。将第七舰队部署在亚洲的美国本就和菲律宾、日本、韩国是同盟关系,而且正在发展与新加坡和越南的关系,所以必须应对一个好斗的中国。但美中关系越来越重要,美国需要与中国一起在其他棘手问题上相互配合,如朝鲜核武器问题、气候变化问题、全球贸易以及全球流行病等问题,美国的决策将寻求微妙的平衡。

杰西卡·陈维斯Jessica Chen Weiss):康奈尔大学政府学副教授、《强大的爱国者:中国外交关系中的民族主义抗议》一书作者杰西卡·陈维斯聚焦于中国国内对南海仲裁案的反应。她说,中国政府和媒体早就对裁决做了预热——重复声称将拒绝裁决结果。在微信上,中国国家媒体强调,最好的反应就是无视裁决。习近平政府已经非常有效地在南中国海问题上掌控了民族主义情绪。既煽动民族情绪,又把它置于可控范围之内——限制网络抗议,禁止其发展成街头运动。此种成功的做法早有先例,中国警方在2012年干预了有关斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)的街头抗议,在2014年镇压了反越南的游行示威(由反对中国石油钻探的越南抗议者杀死了几名中国工人所引起)。

杰西卡·陈认为美国及其盟友采用一个更冷静、更少公开、更清晰的法理态度将更有效,而不要特别地去激怒中国。“我们越是宣扬中国的失败和丢脸,中国政府将受到更大的国内压力或诱导而做出更强硬的回应。”

爱德华·弗里德曼(Edward Friedman):威斯康星大学政治学荣休教授、长期致力于中国乡村研究的爱德华·弗里德曼认为,海牙裁决并没有提高任何一个印度-太平洋国家抵御中国的军事力量,也没有提升印度-太平洋国家加入防御中国的集体安全体系的意愿。裁决不能阻止中国在南海的扩张;裁决还可能加强了北京的某些强硬势力,那些势力长期认为现有的国际体系由美国创立,服务于美国的利益而不利于中国的利益。这个裁决可能使得那些势力改变邓小平的“韬光养晦”政策,转向“后邓”时代更自信的外交政策。在那些势力看来,2007-2008年发生的经济危机是美国衰败的开始,也预示着中国崛起的不可阻挡。海牙裁决显然被认为服务于印度-太平洋国家之间的联合,并含有准备军事对付中国的意图。

爱德华·弗里德曼认为,在印度-太平洋地区,战争与和平最重要的因素是裁决对中南海内部在外交政策上持续冲突的影响。“中国可能变得更加沙文主义、军国主义和修正主义。”

汤姆·纳高斯基(Tom Nagorski): 亚洲协会执行副总裁、有着三十年新闻职业生涯的汤姆·纳高斯基更关注南海仲裁案透露出来的环境问题。仲裁庭认定,中国在建岛、建飞机跑道的过程中,对那里的环境造成了不可逆转的损害。环境问题很重要,“这是因为中国实际上已经成为全球气候变化以及其他环境议题的重要参与者,也因为裁决关于环境的部分将吸引那些认为环境问题比谁控制这片海域更重要的人的注意力和批评。”

艾伦·卡尔森(Allen Carlson:康奈尔大学政府系副教授、《统一中国,与世界的整合:改革时代的中国主权保护》一书作者艾伦·卡尔森注意到,中国预测到了仲裁庭的裁决将不利于中国,因此早做好了不接受裁决的准备,不过,裁决的结果仍让北京有些手足无措。北京有两种方式抗议此裁决:淡化这个裁决的意义——毕竟它没有约束力;还有就是削弱它的合法性——说它和国际法不一致。

卡尔森特别指出,中国领导人充分意识到了此裁决可能激发中国国内激进的民族主义情绪,为了不至于使得民族主义情绪引火烧身,发展成规模性的在线或街头抗议,中国政府会小心翼翼地把握自己的言语和行动。因此,中国政府不太可能选择那些将立刻导致危机的政策。不过,中国肯定不会打退堂鼓,而是会努力发展出一个新的游戏规则来。卡尔森认为这是真正的危险所在,中国将会把美国拖入更深的冲突之中。

 

玛格丽特·刘易斯(Margaret Lewis):西顿霍尔大学法学院教授、中国法律问题专家玛格丽特·刘易斯从解决冲突的角度提出了几个问题。由于中国拒绝承认仲裁的合法性,她对仲裁有能力解决冲突持悲观态度。她提出疑问,虽然美国鼓励相关各方一起管理和解决争议,但是谁能促成谈判?什么样的机制能使得菲律宾和中国坐下来解决争议?中国和菲律宾实力相差悬殊,两个国家单独坐下来谈判,不太可能谈出一个有意义的结果。即使两国谈判发生了,马来西亚、印尼、越南和文莱的主权声索如何解决?而且台湾的存在增加了另一层复杂性。

刘易斯特别建议不要过于激怒中国,希望能以冷静的、更具创造性的思维在法律的框架下解决问题。

史蒂芬·罗奇(Stephen Roach): 美国耶鲁大学杰克逊全球事务研究所高级研究员、曾任摩根士丹利亚洲主席的史蒂芬·罗奇提请大家注意,在一边倒地强调中国违反国际法的时候,我们忽视了更深层的问题。为何中国在急需要各方帮助稳定经济增长和发展的时候,却在领土议题上加大了赌注?

罗奇认为,中国的强硬反映很大程度上出于对美国遏制中国战略的回应。在2011年11月夏威夷经济峰会上,奥巴马政府提出了所谓以亚洲为轴心(Asian pivot)的外交政策。与此同时,发起了一项后来被称为跨太平洋伙伴关系(TPP)的泛区域贸易计划。但这个计划竟然排除了中国这个亚洲和世界最大的贸易体。奥巴马总统如此清晰地表达TPP的意义:“我们不能让中国这样的国家制定全球经济规则。”

中国自19世纪40年代屈辱的鸦片战争以来,一直做着民族复兴的“中国梦”——这个清晰的“中国梦”口号是最近几年由习近平主席提出来的。奥巴马的战略显然与“中国梦”相冲突。 在理解中国在东中国海、南中国海与相关国家的摩擦时,不能忘了这个背景。在中国人看来,中国和菲律宾的冲突实际上是美国和中国的权力争夺引起的冲突。中国在南沙群岛的岛礁建设和军事实施建设是对美国重返亚洲的回应。中国主导成立亚洲基础设施投资银行,以及实施“一带一路”战略也是对美国重返亚洲的回应。

以上分析“并非为中国找借口”,史蒂芬·罗奇解释说。明白中国为何这么做,才能“对这些棘手而危险的态势思考出一个解决方案”。

朱利安·古(Julian Ku): 朱利安·古是纽约霍夫斯特拉大学教授、国际法专家。毫无疑问,海牙裁决是菲律宾的重大胜利,不过朱利安·古提出质疑,菲律宾是不是赢得太多了。一直以来,中国公开宣称对这片区域拥有“不可争议”的主权,如此一边倒的裁决相当于把中国彻底推到了反面。朱利安·古假设,如果裁决是另外一种情形,也许有利于在菲律宾和中国之间达成一个相互妥协的双边协议。“比方说,也许中国可以保留在美济礁上的设施,但是必须离开斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)。或者中国和菲律宾可以在这片有争议的海域达成一项关于渔业管理的协议。”“但仲裁庭在所有这些议题上全都支持菲律宾,使得菲律宾政府很难放弃由这个裁决所准许的主权和海洋权力。”

朱利安·古批评这个裁决没有给冲突各方相互妥协机会,“没有打开一扇门”,没有给中国留任何面子,这使得冲突的解决变得更为艰难。

艾萨克B.卡顿(Isaac B. Kardon): 康奈尔大学政府学系博士候选人、海军战争学院中国海事研究所助理教授艾萨克B.卡顿的评论聚焦于“九段线”。他提醒大家注意下面的事实:裁决没有破坏中国对这些岛礁的领土主权声索,没有划定任何海洋边界,也没有废止“九段线”,在法理上,中国以后依然可以用“九段线”来声索领土主权。

卡顿认为,虽然未来中国会再一次抛出“九段线”,但此次海牙裁决降低了它的重要性。由于意识到和这些邻国发展牢固关系的重要性,中国会把“九段线”作为一个筹码提出来,但是视其为可以谈判和协商的。

张泰苏(Taisu Zhang):耶鲁法学院副教授张泰苏的评论集中于中国的国际声誉。“裁决由于中国的否认而不可执行,因而中国面临的后果是来自国内和国际对其声誉的评价。”中国国内民族主义高涨,强烈支持中国政府的回应,因而中国政府的国内声誉由此事件得了正分。关于国际声誉,张泰苏反驳了那种认为中国之前遵纪守法的国际形象不错,此次拒绝仲裁是一个孤例的观点。中国不是第一次蔑视国际规范,“中国领导层的名声在西方看起来是无情的实用主义,他们对待国际法的态度也不太可能例外。”即使这一次中国接受仲裁的结果,国际社会也不会认为这是它主动想要向国际法示好,而是屈服于地缘政治的压力。“如果其他各方都相信你是一个马基雅弗利式的现实主义者,得花多大的代价才能说服别人你不是这样的人呢?”

像中国这样的大国,遵从国际法不是一个最优的选择。例如美国就是这方面的典型,美国从来没有批准联合国海洋法公约,也一直不太在乎是否遵守国际法律规范。如果一个规范违背本国利益,我们不应该期待大国会遵从它。

瑞安·米切尔(Ryan Mitchell):梅隆基金会人文研究员、曾在华盛顿特区担任中国人权和法律发展问题律师的瑞安·米切尔直言不讳地批评了海牙裁决。他认为海牙仲裁庭对领土的定义有问题。 “联合国海洋法公约的出台是为了帮助建立海上的和平与协作,而非让领土消失,” 米切尔说。

仲裁庭认为太平岛只是一个“礁”(Rock)而不是“岛”。对此他评论说“究竟哪个国家会满意让五个仲裁员组成的仲裁庭如此称呼它……把早就存在的领土视为不存在?”如此定义,任何相关的“大国”都不太可能遵从这个裁决。

米切尔还批评裁决关于领土的这部分推理也不令人信服。仲裁庭把决定土地性质的特征“在自然状态下,维持一个群体稳定生存的能力”等同于是否有“定居或经济生活的历史证据”。换句话说,联合国海洋法公约关于岛屿维持生存的“能力”被仲裁庭等同于是否有证据显示它确实如此发生过(维持过一群人的生存)。显然,有能力做某事,和实际上做过某事是两个完全不同的问题。

瑞安·米切尔最后评论道,由于过度的伸张,仲裁庭加剧了这个持续一个世纪的地缘政治冲突。

张枫(Feng Zhang):澳大利亚国立大学亚太事务学院国际关系系研究员、中国南海国家研究所兼职教授、《中国霸权:东亚历史上的大战略和国际机构》一书作者张枫认为,海牙裁决是国家海洋法历史上一个非同寻常的裁决。之前没有任何在地缘政治上有重要意义的裁决会如此偏向一方。张枫断定裁决的偏向性的政治效果是适得其反的。张枫同意朱利安·古的判断,裁决使得菲律宾和中国之间争端的解决变得更为困难,也使得中国国内在南中国海政策上的温和派更为处境艰难。

张枫提到,在仲裁结果出来之前,中国政府试图不卷入到这个仲裁案中去;有中国外交官私下抱怨,我们花了太多的外交能量和资源在这个案子上。他们希望,裁决或多或少有些平衡,然而,裁决让他们很失望。

在裁决出来后,中国政府立即发布了两份重要的文件,两份文件都对“九段线”仅仅一带而过。声明宣布中国准备与菲律宾尽快谈判以降低紧张,寻求合作。这两份文件显然是在裁决前预先准备的,这表明外交部正准备做一些妥协性的政策改变。

然而,这个偏向性判决不幸的影响是激起了中国民族主义情绪,破坏了温和的努力。中国国内在南海问题上有三种声音:现实派,强硬派,温和派。强硬派长期以来认为,这个仲裁是美国阴谋对付中国的证据。此裁决无疑让强硬派成为最大的赢者,并可能把现实派推向强硬派的方向。温和派现在处境危险,受到各方的围攻。

 塞巴斯蒂安·海尔曼(Sebastian Heilmann):位于柏林的墨卡托中国研究所创始主任、德国特里尔大学中国政治经济教授塞巴斯蒂安·海尔曼认为,中国拒绝接受仲裁庭的裁决给美国和全世界带来了挑战。美国和欧洲以及亚洲的盟友必须建立一个更广泛的联盟以应对中国。

他提出了一个设想,以“G7+”的形式建立联盟以牵制中国。G7应该立刻建立一个永久性的工作组,向美国在太平洋地区的盟友开放——比如韩国、澳大利亚和菲律宾,同时也向印尼和越南这类国家开放。这个工作组应该包含外交人员和军事代表,它也应该开放地邀请来自中国的代表参与协商。塞巴斯蒂安·海尔曼预测,“G7+”将给中国足够的压力,使得中国回到国际秩序中来。如果做不到这些,北京将利用它的军事和经济力量欺负周边小国。

黎安友(Andrew J. Nathan): 哥伦比亚大学政治学教授、曾任韦瑟东亚研究所所长的黎安友认为,仲裁结果出来后,习近平首要的工作就是让新当选的菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特同意共同开发斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)。由于杜特尔特希望中国投资菲律宾基础建设,习的这个目标并不难达到。黎安友预测,中菲将谈判,只是习在等待谈判时机的成熟。据说奥巴马总统曾警告习,在斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)上的建设正在跨过红线,然而,菲律宾默许了中国的“红线”行为。事实上,海牙裁决并没有强制要求中国放弃正在建设和驻守的岛礁。

关于裁决对中国“和平崛起”国际声誉的负面评价,黎安友认为,事实上,中国并不认为让人害怕的形象总是一件坏事。前外交部长杨洁篪曾说,“中国是大国,其他国家是些小国,这是一个事实。”黎安友认为,中国在南中国海的影响力会继续扩大,在这片区域的军事力量也会增强,而美国也会增强这片区域的海上和空中力量的部署。不过由于美国自己的处事原则是“航行自由原则”,美国没有理由军事干涉中国。“海牙裁决也没有给予美国权利或激励使用军事力量把中国从这些已经建好的岛礁上驱逐出去。”不远的将来爆发中美军事冲突的可能很小。

本述介所依据文本之相关信息如下:

标题: China’s Claims in the South China Sea Rejected——A ChinaFile Conversation

作者: Andrew S. Erickson, Peter Dutton, M. Taylor Fravel, Orville Schell, Jessica Chen Weiss, Edward Friedman, Tom Nagorski, Allen Carlson, Margaret Lewis, Stephen S. Roach, Julian G. Ku, Isaac B. Kardon, Taisu Zhang, Ryan Mitchell, Feng Zhang, Sebastian Heilmann, Andrew J. Nathan

时间:July 12, 2016,

网址:https://www.chinafile.com/conversation/chinas-claims-south-china-sea-rejected

 

出处:《中国战略分析》第1期,2016年10月号