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王天成 大转型:中国民主化战略研究框架(下部,第6、7章)

2017年02月20日 转型路径 ⁄ 共 87145字 ⁄ 字号

第六章 转型过程中的恰当变革顺序(上)

一、从“改革”到“转型”

1.1 “就在这里跳跃”

2009年3月,我应邀给美国印第安纳大学一批学生、学者做了一场演讲。一位中国学者提了一个问题:“你认为,在今 天的中国,哪些改革是困难的,哪些是容易的,应该先进行什么改革,是从困难的开始还是容易的入手?”我的回答是:“那些不触及现制度基本原则、不影响共产 党权力的改革是容易的,但并没有什么意义;那些触及现制度基本原则、影响共产党权力的改革是困难的,但是这样的改革才会有意义。所以,改革应该从困难的方 面确定切入点。”

前面说过,当今中国政治的一个显著特点就是伪改革现象,每隔一段时间推出一点儿无关宏旨的“制度创新”,制造渐进政 治改革的幻觉,以应付外界舆论、无限期拖延民主改革。而盛行于知识界的渐进主义,则回避重大、有难度的变革,将开放言禁、党禁、全国选举排斥在近期议事日 程之外,误以为不提出重大的变革要求反而更有利于启动政治改革。舍难就易、回避挑战,这或许是人之常情,但民主转型必须有重大的开端,小改小革与民主转型 之间只有想象而非真实的联系。要想启动民主转型,必须有要求大变革、面对大变革的决心和勇气。

为了实现民主转型,精英人物的思想首先要转型。“改革”,尤其是“渐进改革”、“体制改革” 的思维范式,需要转换为“民主转型”。在官方的意识形态中,“体制”和“制度”是两个不同的概念。所谓“政治体制改革”指的只是对制度运行的某些方式进行 调整,亦即所谓“社会主义政治制度的自我完善”,而不是改变整个政治制度的性质与架构 (注1)。知识分子们试图“暗度陈仓”,在更广泛的意义上使用“体制改革”,希望赋予“体制改革”以“制度改革”的内容,但迄今为止,他们多数人的具体改 革主张并没有超出官方设定的界限。

与“政治体制改革”涵义的这种模糊混乱不同,“民主转型”却是一个有明确原则的专门概念。所谓“民主转型”,它指的 就是从专制政体转变为民主政体。为此,它要求政治自由化和民主化,亦即要求开放党禁言禁、开放地方选举,以及举行全国自由、直接选举。民主转型也可以划分 为不同的阶段,但与渐进主义者主张的小幅度、慢速推进“路径”不同,它要求必须进行重大的变革,时机、节骤、速度非常重要,尤其是从自由化到民主化的时间 间隔应该合理(请读者回忆一下本文第二章所提出的L-D跨度)。民主转型的思考范式不是将从专制到民主的大变革视为政府的单方面行为,而是视为统治精英、 反对派、不同政治力量博弈的过程。此外,这一思考范式也不像渐进改革主义那样将政府主动改革预设为惟一的转型模式。

以当今中国的政治状况而言,是否启动、推进民主转型,是鉴别真改革与伪改革的惟一标准。不要耽入幻想,以为在民主转 型发生之前,会有具有实际意义的“政治体制改革”。民主转型所要求的大变革,其内容是特定、明确的。借用伊索寓言中的一句名言,“这里就是罗德斯,就在这 里跳跃吧”!

1.2 不可错置的变革顺序

接下来将重点讨论适合于中国民主转型的变革顺序。在谈到“政治体制改革”时,渐进主义者们总是强调说“应当循序渐 进”,但是却几乎没有人严肃、仔细探讨过究竟应当按什么顺序“渐进”。当然,这不是说,渐进主义者们没有关于改革顺序的设想。实际上,在他们那里,顺序问 题也占有核心的位置。其总体思路,恰如周天勇所概括的,是“先易后难、先外围后中心、先微观后宏观”, “由局部到整体逐渐展开” (注2);“法治先行”、“党内民主先行”,或者从地方选举突破等等,实际上都是这种思路的产物。

然而,问题在于,渐进主义者们的设想,无论是总体思路还是具体主张,都是想当然的,与民主转型的经验不符。渐进主义者们所刻意回避甚至反对的开放党禁言禁等整体性变革,正是民主转型的起点,按照他们的设想,民主转型实际上会遥遥无期。

政治自由化即开放党禁言禁等是民主转型的第一个阶段。所有的民主转型都经历了或长或短的自由化阶段,然后过渡到民主 化——自由、直接选举全国政府。民主化之前必须自由化,否则任何选举都不可能是真实的。不过,尽管自由化应该先于民主化,下面我将首先讨论中国的民主化, 然后讨论中国的自由化。我将通过讨论选举顺序,阐明民主化应该在什么时候发生。

并不是所有的民主转型都在全国大选前开放了地方选举。在先开放地方选举的转型中,地方选举是自由化的一部分,而不属 于民主化的范畴。前面说过,渐进主义者们几乎普遍主张选举的开放应该自下至上逐步实行,也就是,从乡镇、县市、省区逐级实施自由直选,最后举行全国选举 (注3)。基于“先易后难、先外围后中心”的思路,优先举行全国大选对于他们是不可想象的,即使是最大胆敢言的人也将民主化推迟到了遥远的未来。

在渐进主义者们的这一设想中,L-D跨度不可避免会相当长。他们自以为这是最现实、稳健的战略,然而本文下面将阐 明:如果遵循这样的选举顺序,如此安排L-D跨度,将极大地增加转型过程的不确定性,最有可能导致中国的动荡和分裂。最稳健、安全的做法,不是自下至上逐 级开放选举,而是缩短L-D跨度,优先举行全国大选,至少全国大选应当先于省级选举。

我提出这一观点直接得益于胡安•林茨、阿尔弗•斯泰潘。他们的研究发现,在存在国家认同(stateness)亦即 分裂问题的国家,第一次自由选举——“奠基性选举”(founding election)——具有特殊重要的意义;选举顺序可以建构、也可以瓦解对国家的认同。如果第一次选举是地方性的,将会使得竞选的焦点集中在反对国家的 民族主义议题上,选举一完成全国政府的正当性和权威就立即下降了。而如果第一次选举是全国性的,它将会加强人们对国家的认同,促进全国性政党的形成,提升 全国政府的正当性与权威(注4),从而大幅减少了L-D跨度内的不确定性。

下面我将通过几个具体案例阐明这一点,并进而提出在确定全国选举优先于省级选举的前提之下,中国——一个幅员广大、有分裂危险的大国——民主转型的两种操作方案。

二、民主化的优先性

我将首先讨论三个案例,阐释恰当的选举顺序对于西班牙化解分裂主义的重要性,以及错置的选举顺序在南斯拉夫、苏联解 体中的作用,然后说明其中的经验教训为什么同样适用于中国。长期以来,中国人对于西班牙政治并不感兴趣,但是那里的民主转型却备受国外学术界关注,是著名 的成功案例。苏联和南斯拉夫的崩溃给中国人带来了巨大的震撼,不少人试图从中总结“亡党亡国”的教训,他们的分析是官方色彩的或扭曲性的,可以用来反对民 主转型,却不能用来指导民主转型。

2.1 西班牙的故事

西班牙的民主转型开始于1975年岁末,亦即弗朗哥(Franco)去世之后。长期统治西班牙的弗朗哥政权,在经历了一段时间经济高速发展后,最终 陷入深重的危机之中,不仅工潮、学潮频仍,民族问题、分裂主义也激烈化了。弗朗哥病重后接掌政府的布朗哥(Blanco),就是被巴斯克分裂组织“埃塔” (ETA)爆炸身亡的。巴斯克人是一个分布在西班牙西北部和法国西南部的古老民族,他们在传统上讲一种其起源至今仍是个谜的独特语言。在其大部分历史中, 跨越数省的西班牙巴斯克地区都享有某种程度的语言、宗教、政治自治。但是,在弗朗哥统治之下,往日不再,巴斯克人受到了残酷、严格的压制。就是在这样的背 景之下,极端的巴斯克分裂组织终于产生了。(注5)

巴斯克并不是困扰着西班牙的惟一民族问题。在西班牙东北部居住着数百万以加泰兰语为传统语言的人。加泰罗尼亚与巴斯 克的民族主义都可以追溯到19世纪,甚至更久远。在西班牙“第二共和”时期,加泰罗尼亚地区曾建立自治政府,首府是著名的巴塞罗那。弗朗哥取消了加泰罗尼 亚自治政府,于是加泰罗那流亡政府成立了。随着时光的推移,流亡政府首脑穷困潦倒,但在加泰兰人心中却享有崇高的威望 (注6)。

简言之,民族主义是西班牙民主转型发生的一个重要背景,是其转型过程必须要处理、疏导的棘手问题。有民族问题的国 家,其民主转型总是要更加复杂、棘手。转型开始后,长期受压制的民族情绪会获得宣泄机会,民族主义往往会空前高涨,战争、分裂是很可能会发生的。那么,西 班牙的民主转型是如何得以避免这类不幸的呢?其中至关重要的就是恰当的变革、选举顺序。

西班牙的民主转型是按先中央后地方的顺序进行的。弗朗哥去世之后,西班牙恢复了君主的设置,国王卡洛斯任命苏亚雷斯 (Suares)为首相启动了转型。作为民主化的预备阶段,新闻、媒体展开了政治改革的热烈讨论,政府经过大量沟通起草了《政治改革法》,获得了议会的通 过并交付全民公决。接下来正式开放了党禁,使不同政党合法化(注7)。在此基础上,1976年6月举行了第一次自由的全国议会选举。由于实行的是君主立宪 政体,所以议会选举结果也决定了谁担任政府首脑。围绕这次选举,形成了4个全国性大党,它们都在巴斯克、加泰罗尼亚进行了非常卖力的竞选。但此次选举产生 的议会,其最主要的任务是制定一部新宪法。由4个主要议会政党和加泰兰民族党参与起草的宪法,在议会以94.6%的赞成票通过后,于1976年12月交付 全民公决通过(在加泰罗尼亚和巴斯克也都获得了通过)。新宪法确定后,政府又不失时机地在1977年3月举行了第二次议会大选。至此,中央政权的大变革完 成了。经过3次全国性投票(包括议会选举和宪法公决),全国政府和议会得到了加强,取得了足够的认同即正当性(legitimacy )。

正是在这样的优势下,政府和议会与第一次议会大选后在巴斯克和加泰罗尼亚建立的区域政权机构,就赋予谁地位问题展开 了真诚的沟通、谈判(注8)。经过激烈、紧张的谈判所达成的协议,也就是两个地区的自治法,于1979年10月交付当地居民公决。加泰罗尼亚自治法的得票 率是87.9%,巴斯克自治法的得票率是90.3%(注9)。至此,西班牙的民主转型宣告完成。

假如政府没有把民主化作为优先考虑、第一次选举不是全国性而是地域性的,西班牙的转型将会复杂化。正如林茨和斯泰潘 的分析,西班牙的转型是在明显不利的条件下展开的,包含着极其危险的变数(注10)。转型开始后,巴斯克分离主义者的恐怖活动不仅没有下降,反而螺旋式攀 升。例如,1978年,也就是通过新宪法的那一年,有65人在恐怖袭击中丧生;1979年,亦即表决巴斯克自治法的那一年,死亡的数字达到78人。恐怖袭 击的攀升、军方的报复性介入,使人们生活在恐惧、不安之中(注11)。

如果第一次选举是地方性的,首先强大起来的将是区域性政党。巴斯克、加泰罗尼亚等具有分裂可能性的地方,最有可能赢 得选举的,用林茨、斯泰潘的话表述,将是讲述“苦难与希望”的民族主义者(注12)。地方政权在正当性上将优越于中央政权。中央政权的权威将会被削弱,其 对议事日程的主导权将很可能丧失。提交给巴斯克人、加泰兰人投票决定的将很可能是独立还是留在西班牙之内,而不是要多高程度的自治。军方将获得充分理由全 面介入,政变将会提前爆发并且成功机率更高(注13)。西班牙将前途难卜,内战、分裂或回归弗朗哥时代等可能性都是存在的。

然而,由于政府优先致力于民主化、首先举行了全国性选举,前面的路就变得“简单”清楚了起来。在转型过程中,没有任 何全国性政党和利益集团提出制度性指控(system blame),这显然得益于政府在寻求广泛共识基础之上迅速民主化的战略。在巴斯克地区,虽然不是所有的人都主张独立建国,但是埃塔的恐怖主义原本享有相 当广泛的同情。出于对军方强硬态度的反应,同时也是为了干扰转型进程、实现分离出去的目的,激进的民族主义组织不仅号召抵制选举、而且更频繁地诉诸暴力。 但是,经过多次全国性投票之后,特别是围绕着自治法的谈判和公民投票,民族主义组织发生了分化,人们的情绪出现了重大转变,埃塔的极端主义被孤立化、边缘 化了(注14)。

回顾西班牙转型的历程,如果不引进局部的联邦制安排、区域自治,国家认同问题当然是不可能得到成功处理的。但是“西 班牙能够通过成功的权力下放处理国家认同问题”,是因为它首先通过恰当的选举、投票顺序,“建立了具有正当性的国家政权,使它享有权威和能力来进行制度的 重构”(注15)。

由于时机、顺序把握得当,西班牙转型既尊重了民族认同,又重建了国家认同。但是,在苏联和南斯拉夫,“如果谁想解体 国家、加剧民族冲突的话”,“遵循的实际上是应该遵循的最佳(选举)顺序” (注16)。我国有一种广泛流行的观点,就是认为前苏联的解体是由于改革太快、太激进。这其实是假定“慢的就是稳的”的想当然判断,而不是仔细分析其转型 过程、战略的结果。

2.2 南斯拉夫、苏联的解体

南斯拉夫在宪法上是一个联邦国家,由塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、波斯尼亚-黑山哥维那、马其顿和蒙特内格罗6 个共和邦(Republics)构成。在相当长一段时间内,这个多民族、多宗教的国家是平静的,但是1980年铁托去世之后,民族问题与经济问题纠结在一 起,它很快变得骚动起来。塞尔维亚境内阿尔巴尼亚族占多数的科索沃自治省要求成为一个新共和国,发生在那里的种族冲突重新唤醒了人们的民族身份。经济比较 发达的地区如斯洛文尼亚和克罗地亚,希望与欧共体发展关系,再也不愿意继续向贫穷的科索沃输血维持塞尔维亚人的霸权地位。特别是80年代中期开始的经济危 机,使得民族、地区之间的关系更加紧张,也使得人们对于南斯拉夫的政治制度和共产党统治满怀怨恨(注17)。

东欧共产主义国家的相继崩溃给南斯拉夫带来了巨大震撼,但是联邦领导人并没有认识到主动推行自由化、民主化重建全国 政权正当性的重要性,倒是共和国层面的政治动员和多元化走在了前面。1989年12月克罗地亚共产党领导人在收到约25万人签署的一份请愿书后,公开呼吁 建立多党制;作为回应,南共联盟在月底宣布支持竞争性选举、结束一党垄断。但是一个多月后,由于没能就如何重组共产党达成一致意见,南共联盟瓦解了。在这 种情况下,联邦领导人也没有寻求尽快举行全国选举。1990年4月,斯洛文尼亚率先举行了多党竞争的议会、总统选举,所有的参选政党都主张将联邦改造成一 个松散的邦联。1990年4月底、5月初,克罗地亚也举行了竞争激烈的选举,一位曾因为民族主义活动被监禁的反对派领袖,以“让我们自己决定我们自己的克 罗地亚的命运”为竞选口号的候选人当选为总统。

直到这个时候,作为对两个共和国选举的反应,联邦政府总理马克维奇(Markovic)才提出要举行联邦大选,为此 推动议会立法解除了联邦范围的党禁,并组织了一个全国性政党。然而,以区域为核心的民族主义精英们反对举行联邦选举,不想给联邦获得优势的机会(注 18)。接下来其他几个共和国也陆续举行了竞争程度不等的选举。由于举行联邦选举变得越来越没有希望,政客们将热情都转移到了共和国和省层面的政治竞争中 去;多数公民原本没有想过要分裂,他们的忠诚也日益聚焦到了“主权化”的各共和国体系中(注19)。尽管马克维奇总理应对经济危机取得了显著成效,联邦政 权被边缘化了。

1990年12月底至1991年4月,联邦总统和各共和邦总统们举行了8次会议,谈判南斯拉夫未来的结构安排,以失 败告终。此后,共和邦总统们甩开未经选举的、“非法”的联邦政府,又进行了数次多边或双边“峰会”,也没有取得任何进展。1991年6月23日,斯洛文尼 亚和克罗地亚宣布独立,24小时之内联邦军队的坦克出动了。以后惨痛的故事和结局是许多人都知道的,兹不赘述。

在启动苏联的政治变革之初,戈尔巴乔夫并没有预见到民族问题的严重性(注20)。他认为,苏联,这个包含15个联盟 共和邦(Union Republics)(注21)的“联邦”国家,已经在原则上成功地解决了民族问题。但是极权的铁腕对于民族感情的伤害是客观存在,民族的记忆是可以唤醒 的。在被称为“公开性与重构”的转型开始之后,民族主义很快就显示出了其力量,成为政治人物竞取或保持权力最重要的资源。曾经有名无实的联邦制安排,在转 型过程中也为他们利用这种资源提供了平台(注22)。

不过,与南斯拉夫有所不同,苏联转型的第一次选举——奠基性选举——是全国性的。1989年3月26日,苏联举行了 人民代表直选,这是一次允许竞选的选举。30多个重要城市、地区的共产党第一书记落选,一批自由派人士包括著名持不同政见者萨哈罗夫、已经成为反对派领袖 的叶利钦当选。

然而,这仍然是一次有很多局限性的选举。在2250名代表中,有1/3不按选区选举,而是留出来由共产党、科学院、 妇联等“社会组织”“选举”。当时还没有开放党禁,共产党组织通过“建议”、“推荐”和筛选等方式决定了绝大部分选区的候选人名单,其中384个选区各只 有一名候选人。尤其重要的是,人民代表大会其实是一个选举最高苏维埃的组织,后者才是具体履行立法职能的机构(注23)。所以,人民代表的选举只意味着向 自由化方向迈出了一步,并不是联邦政权的民主化。

更自由、更具竞争性的是1989年底至1990年初联盟共和邦层面的议会选举。多数联盟共和邦制定法律纠正了使此前 全联盟选举的声誉受到损害的许多做法,并且实行了最高苏维埃的直接选举(注24)。在摩尔多瓦、格鲁吉亚(注25)等联盟共和邦,主张独立的组织赢得了议 会选举;在俄罗斯,叶利钦当选为最高苏维埃主席。

民选的联盟共和邦议会就职后,就公开挑战中央的权威,制定从语言到经济主权、移民、公民身份甚至政治独立等方面的民 族主义法律。面对高涨的民族主义、分裂主义,戈尔巴乔夫开始推动签订新的联盟条约。为了加强自己在新条约谈判中的地位,到1990年底,每个联盟共和邦议 会都通过了“主权宣言” (注26)。

1990年3月,戈尔巴乔夫提议设立苏联总统,以加强自己的权力基础、摆脱党内保守派的牵制。他本来是应该做到实行 直选的,却让自己在人民代表大会上没有竞争者的情况下当选为总统。(注27)联盟共和邦层面再次走在了联盟前面。叶利钦1991年6月以绝对优势被直接选 举为俄罗斯总统,对戈尔巴乔夫联盟政权构成了最强有力的挑战。

1991年8月19日,一小部分强硬分子发动了短命的政变,试图控制局势特别是实施对爱沙尼亚等三个波罗的海共和邦 的军事管制,给了已经风雨飘摇的联盟政权最后致命的一击。一个半月之内,绝大多数联盟共和邦宣布了独立。戈尔巴乔夫为挽救联盟作了最后努力,希冀与联盟共 和邦签署一项新联盟协议。但是,这位非民选的总统、改革的伟大启动者,已经不再是政坛的主角了(注28)。

民族主义是现代政治中棘手、微妙的问题。但是,民族认同,虽然根深蒂固,却并非无条件、先于一切而存在的,非理性的 民族主义情绪所导致的冲突也并非不可避免、“在劫难逃”。正如林茨、斯泰潘指出的,其实“政治认同更多的是随机的、变化的,而不是先于一切、固定不变的。 它们是可以由政治制度和政治选择所建构或破坏的” (注29)。如果转型的战略、顺序等选择得当,无论是南斯拉夫还是苏联,其解体本来都是可以避免的。戈尔巴乔夫没有分清自由化与民主化的不同,对民主化没 有承诺、担当,只进行了自由化而没有致力于民主化(注30)。

关于西班牙、苏联、南斯拉夫的经验教训就讨论到这里。接下来我们的眼光将转向中国。也许有人会说,中国的情况与南斯 拉夫、苏联不同。中国是一个单一制国家,其各个省份、自治区在宪法上并不像南斯拉夫、苏联各共和国地位那样高。这或许是个好消息,它意味着中国的转型有可 能更容易处理民族主义、地方主义问题。但是中国民族关系的紧张是不争的事实,而且,中国是一个版图辽阔的大国,如果第一次选举不是全国性的,或者全国性选 举没有先于省级选举;如果不将民主化置于优先地位,而是将自由化等同于民主化,中国的民主转型是极可能复杂化的,国家很可能会解体。

让我们从清末的预备立宪入手讨论省级选举先于中央选举、将时间耗费在枝节而不是根本性变革上的危险性,从而说明中国必将到来的转型将民主化置于优先地位的重要性。

2.3 清朝的崩溃

1908年8月,在对外战争中失败的满清皇朝宣布用9年时间筹备立宪,开启了中国数千年历史的第一次政治自由化进 程。根据朝廷文件,筹备阶段要进行的改革包括厘定官制、扩兴教育、清理财务、整饬武备、遍设巡警,以及筹办地方自治、建立审判机构等等,然后行宪法、开国 会,完成君主立宪政体的建造(注31)。1909年,各省普遍设立了咨议局,次年中央设立了资政院。咨议局与资政院在正式议会成立之前是人民练习议政的场 所,属于临时议会。咨议局议员以复选方式产生,即首先由选民投票选出一定数量的候选人,然后候选人互选产生议员。例如,陕西省的议员数额为66人,初选出 10倍于此的即660名候选人,接下来660人互选出66人为议员(注32)。资政院议员数为200,其中一半是皇帝钦选,另一半由督抚从本省咨议局选举 的候选人中圈选(咨议局议员互选的候选人2倍于本省应选资政院议员数)(注33)。

这里着重讨论咨议局。当选的咨议局议员大部分是有科举功名的人,也有的是受过新式教育的,属于有着悠久传统的士绅阶 层。由于财产资格限制,有投票权的只是很小的人口比例,民众对于选举过程非常冷淡,但是选举在中国毕竟是破天荒的,当选的议员们都认为自己代表了人民。他 们许多人构成了晚清政坛一支举足轻重的力量——立宪派。立宪派在日俄战争后就已主导了舆论,由于他们的鼓吹才有了清廷的预备立宪。咨议局成立后,立宪派便 获得了具有宪法地位的组织表现形式。

由于对清廷立宪的诚意没有信心,出于不迅速开国会收拾人心将难免于革命和列强瓜分的焦虑,同时显然也是为了替汉族士 大夫争得更多政治权力,从1910年元月至次年8月,以各省咨议局为依托,立宪派先后进行了三次大规模的联合请愿。但是,第一、二次请愿均遭拒绝。第三次 请愿后,清廷允诺将预备立宪期限从9年缩短至6年,提前到1914年开国会,可是请愿代表组织被勒令解散,不允许再请愿。 立宪派因此发生分化,小部分人对朝廷的让步表示满意,但更多的人陷入失望,“心长力短、言之心痛”,转而对革命持同情甚至积极态度(注34)。

1911年10月11日,武昌首义成功。立宪派迅速倒向了革命派,与之携起手来。短短一个月之内,13个省继湖北之 后宣布独立,没有一个省发生激烈的战争(注35)。革命党人打响了第一枪,但辛亥革命之成为革命,“皆以咨议局为发端”(注36)。如果立宪派不倒戈,也 许历史就改写了。

过去20余年来,许多人否定辛亥革命,对此我并不能认同。在清末,革命自有革命的逻辑和功用。例如,如果没有革命派 的压力,连预备立宪也是不太可能的。但是,我同时也为清朝崩溃、立宪没有完成而惋惜。与南斯拉夫、苏联类似,清末也是区域性选举走在前面、全国政权变革滞 后。在区域变革已经先行一步的情况下,假如满清朝廷能早点儿开国会、不排斥汉官,即使革命没有避免,立宪派——他们原本真诚愿意扶持朝廷——也未必会反 叛。

也许有人会说,以当时清廷统治集团的见识、心胸和当时中国“民智未开”的状况,是不可能指望首先举行全国性选举以及 将正式开国会置于优先地位的。从小到大、从下到上、从外围到中心、“循序渐进”地改革,也是有其自身的逻辑的。这话或许没错。戈尔巴乔夫陷在民主转型的种 种枝节中而没有致力于民主化,也可以在他自身的见识、共产党的意识形态和政治生态中找到原因。但是,我这里要讨论的不是为什么清末没有首先举行全国选举、 戈尔巴乔夫没有将民主化提前,我要讨论的是,当重建中央政权正当性的变革没有被置于优先地位、地方先动员了起来全国性变革却滞后的时候,对于有民族问题或 版图辽阔的国家,可能会发生什么后果,以此作为未来中国政治变革的镜鉴。

清末许多省份宣布独立并不是要分裂,只是独立于满清王朝。但是,这也意味着必须重新完成国家建构的艰巨任务,为日后 的割据、内战播下了种子,转型复杂化了。那么,在未来中国,一个历史上曾一再历经“合久必分、分久必合”的大国,是否会重现清末许多省份宣布独立的场景 呢?由于今天的情况与清朝末年毕竟显著不同,这种场景发生的可能性不大。但是,中国是一个地区发展不平衡、资源分布不均匀的大国,区域之间关系紧张化的可 能性是存在的。尤其是西藏、新疆两个广袤区域的民族主义,是民主转型不能回避的,必须妥善应对疏导。如果变革的顺序选择不当,可能会导致不幸的后果,转型 将会复杂化。分裂、流血冲突、转型失败等是有可能发生的。

顺便说一句,有些民运活动人士、自由知识分子是不太在意国家统一的。他们相信一种听起来似乎不错、实际上脱离现实的 观点,也就是“国家大小无所谓,只要人民生活幸福就行”。他们的思想纠缠于“既然你主张的是自由、民主,你为什么不允许独立、不支持自决权”这样极端的问 题上(注37)。他们不愿意正视对于国家可能分裂的担忧业已成为启动民主转型的重大障碍。他们似乎不懂得当国家陷入分崩离析、不得不致力于重新建构国家的 时候,当激烈的民族冲突爆发的时候,民主转型必定会复杂化,自由、民主的前景将会蒙上阴影。他们不愿意静下心来,深入思考探索如何通过民主转型和适当的制 度安排避免民族冲突、国家解体,争取实现多民族在同一个国家中的和平共处。他们忘记了某些根本性的价值,表现出的是浅薄、偏激,而不是对生命、个体自由、 民主建构、和平、普通百姓的安宁与福祉的责任心。

(未完待续)

注释:

  1. 在70年末、80年代初,领导集团开始倡导“改革开放”的时候,就区分了“体制”与“制度”,体制指的是制度的表现形式、运作方式,而不是制度本身。所 以,在官方的文件中,使用的一直是“经济体制改革”、“政治体制改革”之类的表述。在官方看来,社会主义经济制度、政治制度是不能改的,可以改的只是其某 些表现形式、运行方式。参见中共中央《中共中央关于经济体制改革的决定》(人民出版社,1984年);蔡继明《改革开放30年的最大成果:从体制改革到制 度创新》(http://is.gd/dWQbJ)。
  2. 参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》第4页。
  3. 例如,本文所提到的季卫东、俞可平、张博树、周舵等学者都认为选举应该自下至上逐步开放,改革的重点首先是基层政权、地方政府。季卫东说:“从建立安定的 依法民主主义体制的立场来看,我不认为应立即实行最高领袖的直选和全国人大代表的普选。……中国政治改革的初步实践已经预示了更现实可行的民主化方式:只 要近期把行政首脑的真正的直接选举从村民委员会扩大到乡镇乃至县市,把人民代表的直接选举从县扩大到省、直辖市,中国的政治生态和权力的正统化、合法化机 制就会发生根本性变”(参见季卫东《中国:通过法治迈向民主》)。需要说明的是,我1997年在狱中上书人大常委会委员长乔石也曾提出类似建议,但我并不 反对首先开放全国选举,只是将建议作为一种劝说策略。当然,当时我没有认识到这种自下至上逐级选举的顺序有什么不妥 (参见王天成《狱中文存四篇》,原载《北京之春》1999年2月号,http://is.gd/eLNee)。对于渐进主义者来说,这样的选举顺序是很自 然就能想到的。他们想当然地认为,选举的地域范围越大,越容易发生动荡,从小至大才是稳健的。渐进主义者们在提出这样的设想时并没有任何论证,似乎那是顺 理成章、不必质疑的。
  4. 参见J. Linz and A. Stepan, “Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia” (Daedalus, Spring 1992 , pp.123-39);“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,pp.87-115, pp. 366-400。
  5. 参见 Stanley Payne: “Catalan and Basque Nationalism”(Journal of Contemporary History, Vol. 6, No. 1, 1971);Manuel Romero Carril:“Basque Nationalism:History,Roots and Possible Solutions”(U.S. Army War College Strategy Research Project)。
  6. 参见Stanley Payne: “Catalan and Basque Nationalism”;Paul Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”, pp.132-144(Routledge,1987);林达《西班牙是怎样解决加泰罗尼亚问题的》(《共识网》,2010-05-27)。
  7. 最初,共产党并不在合法化的政党之列,但是,共产党被排除在选举过程之外是不符合民主化的要求的,所以,主导转型的苏亚雷斯(Suares)首相与共产党 领导人进行了秘密谈判。共产党领导人承诺将承认君主制、使用象征着君主制的“红-黄-红”国旗、支持一项未来的社会协议,苏亚雷斯顶着军方的压力宣布了共 产党的合法化。Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”,p114。
  8. 参见J. Linz and A. Stepan, “Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”;“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,pp.98-101。
  9. 同上。
  10. 参见J. Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,pp.99-101。
  11. 参见Paul Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”, pp.124-159。
  12. J. Linz and A. Stepan, “Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”。
  13. 在民主转型过程中,军事政变的危险一直萦绕在西班牙的上空。军方不少高级将领在政治上都是弗朗哥主义者(Francoist)。在转型完成后,随着首相苏 亚雷斯声望的下降和巴斯克地区在继续发生的恐怖活动,1981年2月,政变终于发生了。但是,几个小时后,政变就失败了。假如选举的顺序选择失误、导致区 域政权对中央政权构成挑战,政变也许早就发生了,并且会赢得更多人的支持。
  14. 参见Paul Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”, pp.124-159。
  15. J. Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,p99。
  16. J. Linz and A. Stepan:“Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”。
  17. 参见Lenard J. Cohen :“Broken Bonds: Yugoslavia's Disintegration And Balkan Politics in Transition”, Second Edition ,pp45-73。
  18. 同上书,p102。
  19. 同上书,pp.102-101,pp.159-160。
  20. J. Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”, p368。
  21. Union Republics 过去通常译为“加盟共和国”。这样翻译是很不准确的,因为他们并不是独立国家。在古代汉语中,“国”最初只指天子分封给诸侯的领地,整个国家则是“天 下”;如果在这个意义使用“国”一词,译成“加盟共和国”也未尝不可。“国”的这一含义到后来完全丧失了,而指整个国家。故此,本文译成“联盟共和邦”。 “邦”在古代汉语中也指诸侯的封国,含有“辅佐治理”的意思,今天并不常用,不用来泛指独立国家。所以,译成“联盟共和邦”, 意义上更接近一些。
  22. 联邦制是一种不同于中央集权(单一制)的国家结构,在这种国家结构中,宪法划分了全国政府与各构成区域政府之间的权力,两者各有自己的权力范围,相互协 调、彼此独立。列宁本来是一个中央集权主义者,坚决反对联邦制的,但是,10月革命后,面临着政治解体的纷乱局面,列宁为了争取边疆地区的支持,不仅许诺 了以联邦制保证区域自治,还许诺了民族自决权。与联邦制国家宪法的通例不同,苏联宪法规定各联盟共和邦有退出的权利。这一规定使苏联超出了联邦制,而具有 邦联制的特点(关于联邦制与邦联制,本文后面还会涉及)。在苏共专制统治之下,苏联实际上是中央集权而不是联邦制国家。但是,在戈尔巴乔夫进行政治改革、 联盟控制出现松动的特殊时期,宪法中一些规定开始“弄假成真”,为联盟共和邦领导人挑战联盟政权提供了依据。参见Gregory Gleason:“The Federal Formula and the Collapse of the USSR”( Publius, Vol. 22, No. 3)。
  23. Vladimir Brovkin:“The Making of Elections to the Congress of People's Deputies (CPD) in March 1989”(The Russian Review, vol. 49, 1990, pp. 417-42);
  24. 参见J. Linz and A. Stepan:“Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”以及Karen Dawisha and Bruce Parrott: “Conflict, Cleavage, and Change in Central Asia and the Caucasus”;“Democratic Changes and Authoritarian Reactions in Russia, Ukraine, Belarus and Moldova” (Democratization and Authoritarianism in Post-Communist Societies)。各联盟共和邦议会选举的自由程度并不一致。位于中亚的要低一些,对于戈尔巴乔夫改革持抵制态度的如库曼斯坦,其选举比过去并没有多 少改进。在西部和爱沙尼亚等三个波罗的海共和国,选举却相当自由和具有竞争性。总体上看,联盟共和邦议会选举的自由程度要显著高于联盟人大选举。在大部分 地方,人们对于联盟选举并没有表现出很高的热情,但是,在联盟共和邦选举时就不一样了。
  25. 这里没有提到拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛三个波罗的海联盟共和邦。在这三个联盟共和邦,也是主张独立的民族主义者赢得了胜利。与其他联盟共和邦不同,这三 个联盟共和邦是苏联根据其与纳粹德国1939年签订的《莫洛托夫-里宾特洛普秘密条约》非法占领、兼并的。
  26. 参见 Gregory Gleason:“The Federal Formula and the Collapse of the USSR ”( Publius, Vol. 22, No. 3)。
  27. 小杰克•F•马特洛克著、吴乃华等译《苏联解体亲历记》,第389-391页(世界知识出版社,1996年)。马特洛克当时是美国驻苏大使,根据他的了 解,戈尔巴乔夫避免直接选举的一个原因是,那个时候爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚、摩尔多瓦7个联盟共和邦已经与苏联疏远, 戈尔巴乔夫担心要在这7个联盟共和邦赢得支持会极其困难。这意味着他必须在其他8个联盟共和邦都获胜,才能当选。在这里我们也可以看到不及时进行民主化、 全国政权变革滞后的后果。我们还可以看到,在分裂变为现实的可能性、国将不国的时候,民主化所面临的困难。但是,无论如何,戈尔巴乔夫没有勇气接受挑战、 没有抓住最后的机会通过民主化建立自己的政治权威,是一个严重的错误。他不愿意到各联盟共和邦的人民中间去竞选,也就错过了与人民建立直接关系、获得许多 支持者的机会。
  28. 参见小杰克•F•马特洛克著、吴乃华等译《苏联解体亲历记》,第737-756页;Gregory Gleason:“The Federal Formula and the Collapse of the USSR ”。
  29. J. Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,p367.
  30. 参见Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,p374,p378; “Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”。

31.《宣布预备立宪先行厘定官制谕》,《宪政编撰馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》,载故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》第43-44页、第54-67页(中华书局,1979年)。

  1. 参见张朋园《立宪派与辛亥革命》第13-14页(吉林出版集团有限责任公司,2007年)。全国有21个省设立了咨议局。新疆官员认为当地人民教育程度落后,请求暂缓办理。
  2. 参见张朋园《中国民主政治的困境:1909-1949,晚清以来历届议会选举述论》第61页(吉林出版集团有限责任公司,2007年)。资政院议员定额为 200人,钦选、民选各一半,最后实际的议员数钦选、民选各98人。总裁、副总裁(正副议长)也由皇帝指定。这种比例和安排的目的是为了保证支持政府的议 员占多数。但是,出人意外的是,开院以后,会场却由民选议员主导了。关于这方面的介绍亦请参见台湾学者张朋园《立宪派与辛亥革命》一书。该书是迄今关于立 宪派的源流、构成、组织、活动及对辛亥革命成败的重要性的最清晰细致的研究。该书完成于1969年,2007年吉林出版集团将其引进到大陆。
  3. 参见张朋园《立宪派与辛亥革命》第61-67页。
  4. 参见张朋园《立宪派与辛亥革命》第106-186页;蒋廷黻《中国近代史大纲》第91-95页 (东方出版社1996年)。
  5. 张一麐《心太平室集》第8卷第38页(台北:文海出版社,1966)。转引张朋园《立宪派与辛亥革命》第192页。
  6. 在这些人看来,如果你主张民主人权,在逻辑上你就一定要支持自决权。他们思想混乱的一个来源,就是不懂得国家与政府的区别。政府的正当性来源于人们的同 意,但国家却是历史的产物。人们有不容置疑的权利改变统治自己的政府,却没有不容置疑的权利更换国家。在国际法上,“国家领土完整”是一个写入了联合国宪 章的原则,是国际政治秩序的基石。自从“民族自决权”写入联合国《社会、经济、文化权利公约》后,它从来就不是没有争议的。这样说显然不是要完全否定自决 权。自决权无疑是被压迫民族的重要武器。假如中国永远不会民主化,人民永远只能生活在压迫性政权之下,我支持任何一个地区的人民独立。但是,如果民主转型 已经启动,看到了摆脱压迫、获得尊严的现实前景,我只支持自治不支持独立。在这种情况下,激进的民族主义会使民主转型复杂化,很可能会导致民主转型的夭 折、失败。自决权是一种集体权利,并不像个人基本权利自由那样是根本性的、当然成立的。最重要的是实现个体的权利自由。个人的自由、权利,普通百姓的安 宁、福祉,要高于自决权。自治还是独立对于普通百姓来说没有什么区别,只对少数政治精英有特殊意义。民族独立并不必然带来个人自由。一个人数众多的民族不 能建立自己的国家,这或许是一种不幸,但是,执着于“一个民族、一个国家”可能会带来更大的不幸。由于民族主义所导致的战争、杀戮、清洗,在人类过去的历 史中已经有很多了。在这个世界上,要建立一个只属于一个民族的国家,是不可能的。当一个民族获得独立、从原来的少数民族上升为多数民族后,境内还会有新的 少数民族。基于这样的认识,我认为,将一个专制国家改造成一个多族共和的自由国家,是一个更值得追求的目标。中国未来应该通过引进某种形式联邦制来实现各 民族的和平共处,对此本文后面会专门论述。

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(续第47期)

第七章 转型过程中的恰当变革顺序 (中A)

三、操作方案筛选

前面已经阐明了全国性选举不能滞后于区域性选举、将重建中央政权正当性和权威置于优先地位的重要性,现在讨论在此前提下未来中国政治变革的两种操作方案。

3.1 两种方案

首先让我们看看未来中国选举顺序安排潜在的多样性。中国存在乡镇、县、市、省、中央五级政权(这里的“县”包括县级 市,“市”包括自治州,“省”包括自治区和直辖市)。从数学角度看,如果每级政权选举时间不同,而且选举顺序可以任意排列,共有120种安排方法。当然, 政治不是数学,但是,从政治的角度看,似乎并不乖谬的选举顺序选项也是多种多样的。例如,下列12种顺序安排并不难想到——

(1)乡镇→县→市→省→中央;

(2)乡镇、县→市、省→中央;

(3)乡镇、县、市→省、中央;

(4)乡镇→县、市、省→中央;

(5)乡镇→县、市→省→中央;

(6)省→中央→乡镇→县、市;

(7)省→中央→乡镇、县→市;

(8)省→中央→乡镇、县、市;

(9)中央→乡镇、县、市→省;

(10)中央→省→乡镇、县、市;

(11)中央→省、市→乡镇、县;

(12)中央、省→乡镇、县、市。

(说明:箭头→代表先后顺序。例如,“中央→乡镇、县、市→省”表示先举行中央选举,然后是乡镇、县、市同时选举,最后开放省级选举)

逐一讨论种种不难想到的顺序安排并不是本文的旨趣所在。本文要研究的是以什么原则确定选举顺序,尤其是第一次选举的 政权层级、全国选举即民主化的时间。第一次选举具有特殊的重要性,转型专家们称之为“奠基性选举”(founding election)。前面已经阐明了全国政权选举滞后于区域性选举的危险性,也就是滞后于省级选举的危险性,我认为,对于未来中国民主转型而言,第一次选 举最好是全国性的(简称“第一方案”)。但是,考虑到渐进主义在中国影响之深,以及在某些情况下实际政治运作的需要,这里还提出一个次优方案,也就是先开 放基层政权选举,然后跳过省级进行全国性大选,接下来再开放省级选举(简称“第二方案”)。

第二方案并不意味着一定要在省级以下各级政权选举都完成之后才开放全国选举,全国选举可以在乡镇或乡、县两级选举之 后就进行,接下来再进行省、市或省、市、县的选举。后面我将说明为什么在这一方案中,从乡镇或乡、县选举直接跳到全国大选是更可取的。第一、第二方案都可 以分解为不同的子方案。

下面将进一步阐释这两种方案。在此需要特别说明的是,我没有将另一种可能性作为选项,也就是在地方性选举之前或之 后,同时举行省级、全国选举,因为这样的安排也是不可取的。对于中国这样一个有分裂之虑的大国,首先通过民主化重建全国政权的正当性和权威,并让民选的全 国政权机构有一定的缓冲时间应对疏导民族主义、地方主义,是至关重要的。假如省级、全国选举安排在相同时间,会削弱对全国问题的关注,最有意识形态色彩、 最有组织的竞争很可能发生在省级特别是民族区域,影响新的全国性政党的形成。

在第三波民主化中解体的捷克斯洛伐克就是这样,联邦选举与所属两个共和邦的选举安排在同一天,结果,在11个赢得了 联邦议会席位的政党中,只有共产党的议员来自于两个共和邦。“捷克斯洛伐克的这一‘奠基性选举’,在意识形态和组织上都几乎没有重视全国性政党的建构” (注1)。

3.2 进一步说明

前面已经颇为充分地论证了第一方案,但还须进一步作些说明,因为当今中国知识界普遍的主张是首先开放地方选举而不敢 想象先举行全国选举。这种状况的形成,有心态、认识、理论等多方面原因。首先,全国大选意味着全国动员、政党竞争,许多人一想到这种情景就害怕,要么将其 与动荡不宁相混淆,要么担心会失控、引发大动荡。这是一种习惯了专制秩序的心理反应。它是一种发自“本能”的想象的恐惧,没有人能说明恐惧的具体依据何 在。实际上,首先举行全国大选天并不会塌下来,相反,转型过程与前景会变得清楚、明朗起来。

其次,许多人相信,先举行全国大选不会得到统治精英的赞同,因为那意味着他们的地位立即受到影响;而先进行地方选举 则给他们留出了一段时间的缓冲,有可能得到他们的支持。这一考虑并非完全没有依据,但却同样失之于简单化。转型的启动需要一种决心,当掌权者无意考虑全国 选举的时候,他们也不太可能开放地方选举。“牵一发动全身”的道理,统治精英们是再清楚不过的。当统治精英愿意启动民主转型的时候,如果他们觉得对自己有 利,也是有动力在内部达成共识、选择首先进行全国大选的。客观地看,受全国大选影响的领导集团只是一个小群体,地方选举才牵涉到更多人的地位与前途。这也 是为什么首先开放全国选举反而更有可能平稳转型、不出现大动荡的重要原因。

再次,许多人想当然地以为只有自下至上、从外围到中心逐步开放,才能保持转型过程的稳定,实际上,如果遵循从乡镇、 县市、省区的顺序逐级开放选举,最后举行全国选举,才是最危险的;也可能等不到全国选举,国家已经陷入混乱、解体。当地方、区域官员的前途不再由上级决定 的时候,他们会撤消自己对上级的忠诚;只要对他们有利,他们就会与没有经过选举的“旧统治集团”划清界限,挑战中央权威。渐进主义者们相信走得慢才能走得 稳、才不会摔倒,实际上,就民主转型而言,走得慢也会摔倒。

许多人反对首先开放全国选举,还有一个重要原因,需要在此着重讨论。那就是,认为在全国大选最终实施之前应该为之奠定基础、准备条件,首先举行全国选举是激进的、不切实际的“一步到位”。地方选举被认为是训练国民参政、为全国大选作准备的必要阶段。

这一思想有着久远的历史,可以追溯到清朝末年。那时,立宪派认为,先推行地方选举、举办地方自治是立宪的基础(注 2)。以100多年前国民的智识程度而言,产生这样的主张或许是有道理的。但是,必须清楚的是,凡是一个有正常理智的成年人,他就具备了做一个选民的基本 条件,这一条件让他或她既可以参加地方选举也可以参加全国选举。特别是今天,从资讯的传播、人员的流动、教育的普及等有利条件看,我们无论如何已不需要像 清末的精英人物们那样为所谓“民智未开”而担忧。长期以来,一些人经常说中国国民素质太低,不适合民主,这种说法,无论动机如何,都是一个伪命题。

当然人们运用民主政治、参与民主游戏的能力也需要训练,让人民选举、管理自己身边的政府,无疑是至关重要的学习、训 练机会,但是一次乡、县选举对于民众参政能力的提升效果是非常有限的,我们不可能等到多次乡县选举之后再举行全国选举。无论是否先开放地方选举,全国选举 都是以差异不大的公民能力为起点的。还要看到的是,也不应设想通过先开放乡、县选举为全国选举训练政治人物,因为即将参与全国职位竞选的人,许多都不大可 能投入竞选基层政权职位。此外,政党是现代国家中组织动员公民参选、训练国民参政能力的极其重要的机构,但是有组织的政党竞争是不太可能发生在乡镇政权选 举中的,而这正是自由的全国选举所必需的。也就是说,如果首先举行全国大选,虽然国民没有经历地方选举的学习机会,但是却可以通过精英人物所组织领导的不 同政党来弥补(注3)。

第一方案,亦即先举行全国大选,既适用于本文所界定的突发性转型,也适用于常序性转型,但是第二方案却只适用于常序 性转型。在公民社会的反叛导致政权危机或崩溃、保守的领导人被内部改革派或外部反对派所取代的情况下,先举行地方而不是全国选举是难以思议的。在这种情境 中,人心浮动、期待着快速变化,只有迅速确定并宣布合理的全国大选日期,才能稳定局势;各主要政治力量将投入到参与竞选的准备工作中去,而不是从事街头抗 议(注4)。如果宣布首先应进行地方选举以及其他改革,拉长转型过程,以为全国大选“准备条件”,将是危险的,过渡政权有可能崩溃。还有一种危险是,随着 时间的推移、局势的演变或恶化,过渡政府领导人有可能贪恋权力或实施严厉控制,全国选举可能会再度延迟甚至最终取消。

但是,如果转型是常序性的(注5),如果改革派并不能说服强硬派首先举行全国大选,而只能就先开放地方选举作出决 定,选择第二方案也是可以的。在这种情境下,仍然有必要宣示对于民主化的决心,就全国大选的期限作出承诺,从而引导局势、安定人心。随着自由化的展开,社 会将逐步动员起来,改革派会得到更广泛的支持,强硬派的立场会进一步软化。

但是,另一种可能性也是存在的,那就是,由于改革进程的迟缓引起强烈的抗议(注6),或者由于民族主义而发生激烈的 民族冲突。在局势有可能失控的情况下,如果改革派失去主动权、反对派不懂得节制,改革派有可能倒向强硬派,强硬派也有可能图谋政变终止转型、恢复控制(注 7)。

因此,为了成功实现转型,改革派必须掌握好节奏。一方面,他们不能走得太快,需要给保守派接受变化的时间,换取保守 派的合作或默认;另一方面,也不能被保守派束缚住手脚,必须捕捉时机果断排除、突破保守派的限制,以满足人们对于改革的期望。改革派应该始终注意表现出对 于变革的决心和诚意,努力做到总是先于人们的期望值一步,这样就能掌握转型议程的主导权。

还要说明的是,在第二方案中,最稳妥的选择是完成乡镇选举后就举行全国选举,其次是县级选举完成之后;在全国选举之 前开放包括自治州在内的市级选举,不是不可以考虑,但依然是有风险的。在考虑转型过程中民族主义、分离主义的危险时,人们想到的往往是几个省级民族政区, 但是未来的情况可能会超出我们的意外。戈尔巴乔夫启动苏联的改革之后,阿塞拜疆下的纳格诺-卡莱芭夫要求加入亚美尼亚,引发了阿塞拜疆、亚美尼亚之间的战 争;格鲁吉亚的南奥塞梯要求加入俄罗斯,导致了格鲁吉亚与俄罗斯关系的紧张。在南斯拉夫,科索沃要求脱离塞尔维亚成为一个联盟共和邦,唤醒了巴尔干半岛的 民族主义。将来,在中国的北部、西部、西南部那些低于省级的少数民族聚居区,是否会出现类似情况呢?回答是:有可能。一旦出现这种情况,虽然还没有举行省 级选举,民族主义便已经开始干扰转型。防止中国西部、西南部、北部的巴尔干化,是所有珍惜自由、和平的人士应尽的努力。

这里要介绍一个从开放地方选举入手最终成功实现民主转型的案例,看看别人是如何运作的。它也是不多见的、以渐进方式 成功转型的国家,让我们看看与中国一些人主张的渐进主义有什么差异。80年代中期,在内部压力和外部影响下,加纳军政府决定向民主转型。但是,并没有像中 国一样在一些地方进行似乎永远也不会有结果的、目的在于规避普遍民主原则的“制度创新”“试点”,而是首先成立了一个叫“国家民主委员会” (National Commission on Democracy)的机构,认真研究、计划建立民主参与制度的方法。该机构在与全国不同地区讨论、磋商后,于1987年发表了著名的《蓝皮书》,对于地 方政府的权限、选举方式等作出了规划。1988年,加纳政府以《蓝皮书》为基础颁布了《地方政府法》,同年底、次年初,举行了地方议会选举。当时并没有开 放党禁,但选举是竞争性的(注8)。随后,又成立了由不同地区、民间团体代表组成的“协商会议”,负责提出新宪法草案。新宪法于1992年4月在全民公决 中以92%的得票率获得通过。同年5月,党禁解除,以为全国大选作准备。杰里•罗林斯(Jerry Rawlings)总统领导的“临时国防议事会”及其支持者组织了一个新的政党——“国民民主党”,赢得了分别于1992年11月、12月举行的总统和议 会大选举。由于大选离党禁解除的时间太短,反对党并没有做好准备,但是在4年以后的大选中,反对党充分地参与了竞争。在2000年的总统大选中,反对党候 选人取得胜利,实现了权力交替,民主巩固了。

加纳在转型之前,政府与反对派之间彼此仇恨、蔑视,人们曾担心转型会导致暴力冲突。但是,反对派与政府都共享一个观点,即应确保一种相当顺利、和平的转型。为此,政府提供了一个确定、清楚的时间表和改革计划(注9)。今天,加纳已成为非洲民主的一盏明灯。

加纳是在各大行政区选举都完成后才举行全国大选的。将全国选举放在最后进行,这一点并不适合于中国这样有分裂之虑的大国。但是,加纳对于转型的精心筹划、制定明确的时间表,以促进转型的顺利、平稳,确实值得我们玩味、借鉴。

最后需要重申的是,在本文提出的两种操作方案中,以第一方案为最佳,第二方案属次优。许多人对于举行全国大选不胜惶 恐,担心会导致动荡、冲突。其实,应该从相反的角度看问题。美国政治学家吉瑟皮•帕玛(Giusseppe Di Palma),通过研究西班牙、葡萄牙、波兰、匈牙利、菲律宾、南韩等国家的转型,得出的结论是:快速举行大选可以遏制混乱(注10)。

还需要强调的是,第一次全国选举务必要做到自由、公正。如果第一次全国选举有严重的局限性,只停留在部分开放而不是民主化,此后的省级选举却更自由、更具竞争性,全国政权有可能散失主导权,重演曾在前苏联发生的故事。

那么,第一次全国选举应该选举什么呢?是选举议会,还是总统,抑或立宪会议呢?接下去将进一步讨论这些与选举顺序相关的重要问题。

3.3 选举什么

首先要探讨的是,第一次全国选举是选举议会还是总统,抑或总统与议会同时选举。这将取决于中国未来的政府形式是采用 总统制还是议会制。辛亥革命之后中国曾面临这个问题,未来还将面临。本文第二章说过,议会制比总统制更有利于民主的巩固、持久,总统制民主较议会制民主更 容易崩溃。总统制具有一种内在的僵硬性,当总统与议会不能达成一致意见、互不相让的时候,因为总统和议员都是人民选举的、各有固定的任期,僵局便没有宪法 途径可以打破。这会损害行政和立法部门的绩效,也有可能促使政治领导人特别是总统以非法手段“解决”问题,或者抛开议会进行统治,从而导致政体危机。议会 制(又称“内阁制”)则具有内在的灵活性,有化解议会、内阁之间冲突的宪法渠道,因为政府首脑不是人民直接选举、而是赢得议会多数席位的政党领袖或政党联 盟认可的人出任的,当议会与内阁不能达成一致意见时,议会可以投不信任票倒阁,内阁总理也可以解散议会提前举行大选,由人民选举新一届议会、组成新一届政 府。

在考虑未来中国是选择总统制还是议会制时,许多人在直觉上想到的首先是总统制,因为他们认为中国这样一个大国需要一 位强有力的总统领导,他们看到了一些议会制国家总理频繁更迭、政府不稳定。但是实际上,总统是否强有力并不在于他是总统,而取决于他所在的政党是否在议会 占多数、取决于他是否能得到议会多数支持。海峡对岸的陈水扁在任8年政绩不佳,原因也可以在议会的构成中找到——国民党控制了立法院,陈水扁的提案在立法 院很少能获得通过(注11)。

至于议会制下政府比较容易更迭,虽然是议会制灵活性的表现,但如果过于频繁,也的确是一个问题。不过,这个问题不是 不可以对治的。可以像德国那样提高政党进入议会的门槛、减少议会政党的数量,并引入“建设性不信任投票”(constructive vote of no confidence)制度,亦即如果议会任何政党要倒阁,必须能得到多数议员的支持选出新的总理。德国内阁的平均寿命是3.6年(注12),在进入议会 有门槛设置的国家中,这还并不是一个偏高的数字。例如,新西兰内阁的平均寿命是6.19年。有些总理在职时间相当长,例如英国的撒切尔夫人是11年,德国 的科尔长达16年。他们的才智、权力欲得到了充分施展,而不必像一些国家的总统总想谋求修宪扩大权力、延长任期,损害、破坏民主制度。

当然,民主政府的稳定性和绩效是一个相当复杂的问题,不是只从议会制还是总统制的不同架构所能解释的。从制度层面 看,它还与选举制度以及受选举制度影响的政党体制密切相关。这里也没有提到另一种政府制度——法国式的半总统制,一种据称是综合考虑了议会制与总统制利弊 而设计的架构。我将另行撰文详细探讨为什么未来中国最佳选择是议会制而不是总统制或半总统制。在此需要特别阐明的是,如果第一次全国选举的对象是总统,总 统制就会成为定局,以后将很难改成议会制。议会制改成总统制要相对容易一些,但总统制改成议会制则非常困难,即使总统制的运行出现严重问题。

在历史上,拉美国家的总统制曾对民主的崩溃负有重要责任,但是今天那些国家也没有改成了议会制。总统制继续在影响着 那些地区民主政体的稳定性,使人们为民主制度的前途担忧(注13)。1985年,转型中的巴西起草了一部新宪法,规定了一种类似于法国的半总统制、但基本 上属于议会制的政府形式。然而,就在制宪委员会即将对草案最后文本投票表决前夕,军方和当时的总统约瑟•沙奈(Jose Sarney)出手改变了力量对比。“约瑟•沙奈不愿意让他的任期或权力受到限制,军方不愿意受制于议会的不信任投票而是希望保持与总统的直接关系,所以 他们联起手来。沙奈总统和军方通过划拨地方经费收买议员,以及采取种种威胁手段,发起了强有力的反击。在制宪会议即将表决改变总统制的最后一刻,总统制的 支持者取得了胜利。”(注14)

我国近代也有类似的经历。民国初年首先采用的是总统制,在孙中山决定将权力交给袁世凯之后,《临时约法》规定了责任 内阁制。1913年第一届国会着手正式制宪,宪法起草委员会成员不论党派一致主张议会制。袁世凯先是要求修改《临时约法》增加总统权力以表达自己的主张, 接下来通电各省谴责宪法草案,指使一些省的督军及其他文武官员抨击宪法草案和国会,最后取消了国民党籍议员资格、解散了国会(注15)。

这两个案例中,在任总统都运用了不正当手段。如果未来中国最早的选择偏向总统制,我们假定在任总统不会使用这类手 段,要想改成议会制也会相当困难。宪法不同于普通法律,其制定或修改需要三分之二多数议员通过。一般而言,这意味着需要三分之二议员不属于总统所在政党、 并且他们都主张议会制,政府形式才有可能改变。

还需要探讨的一个问题,是先选举议会还是立宪会议。对此,可以先对两种选择作一利弊分析,然后再下判断。目前宪法的 缺陷是显著而严重的。它关于政府制度和国家结构的规定,在未来基本上不能沿用。立法权被赋予了通过人民代表大会产生的一个高级官僚集团——人大常委会。政 府形式虽然不是总统制,但也不是合理的议会制,而是“超级议会制”(注16),人民代表大会及其常委会在理论上享有无限权力,并没有给予行政部门制约立法 部门的手段。司法独立也不受保障,因为法院必须向人大报告工作、法官可以被人大撤换。全国政府与各构成区域政府的权限也没有任何分割。所以,从文本上看, 除了用于装点门面的、关于公民权利自由的规定基本上是合理的,目前的宪法没有多少可取之处。它现在是一纸具文,将来也没有明显价值。正因为如此,在考虑民 主转型时,许多人都会想到要先召开制宪会议,而不是对目前的宪法小修小补。

召开制宪会议可以提供一次充分吸取民主国家经验、精心设计未来中国政治制度的宝贵机会。制定新宪法也是与专制主义划 清界限、重塑政府正当性、宣告走向新时代的重要方式。但是,先选举制宪会议的一个缺点是,它意味着民主化被延迟、民主转型的过程被拉长(注17)——这也 意味着变数的增加。选举立宪会议的目的在于拟定一部新宪法,并非同时也要产生民主政府,因而将会出现民选的制宪会议与非选举的过渡政府并存的局面——顺便 说一句,转型开始后的政府,无论它是从威权统治延续而来的旧政府,还是在革命中产生的新政府,都属于过渡政府(interim government)之列。在法律上,过渡政府严格说来不对立宪会议负责,因为它不受制于制宪会议的不信任投票,当然它也无权解散制宪会议。尽管在理论 上可以赋予制宪会议立法和监管政府的权力,但是过渡政府掌管着官僚、军队、警察机构,一般而言,它能够实现自己的意志,甚至以武力解散制宪会议。当立宪会 议与过渡政府发生冲突的时候,并没有宪法渠道可以化解,两个机构之间的平衡“可能最终将取决于各自表现出的力量,也就是每一方控制武力和动员大众支持的能 力。自然,这种情况会成为不稳定的原因。”(注18)在本文涉及的民主转型案例中,只有葡萄牙、加纳等极少数国家选举过专门的制宪会议,绝大部分国家,例 如东欧国家,都是选举议会制宪或修宪。

上述分析表明,选举议会组织对它负责的政府、通过议会而不是立宪会议制宪,一般而言似乎更可取。如果转型模式是突发 性的外部取代,亦即在政权崩溃、反对派接掌权力的情况下,过渡政府可能会更倾向于召开立宪会议,而不愿意受旧制度污点拖累、让旧制度给自己的正当性蒙上阴 影。实际上,在突发性转型中,迅速举行议会选举组织民主政府,然后制宪,对于民主转型的成功更有利。

如果转型模式是常序性的,过渡政府会有更强烈的愿望与旧宪法框架保持连续性,先开放议会选举组织民主政府,或先修宪 然后开放议会选举,通常不愿意选择首先重新制宪。而实际上,在这种情况下,由于局势相对更稳定,政府有更从容的时间首先重新制宪。前面提到的加纳,它的操 作步骤是首先开放地方选举,但接着就成立了一个协商会议起草宪法,在新宪法经全民公决批准后才开放党禁,最后举行第一次全国大选。在时间比较从容的情况下 制宪,并不一定要召开激烈竞争产生的、兼具临时议会功能的立宪会议,也可以成立有广泛代表性的协商会议起草宪法。以这种方式制宪,其优点是可以对进一步放 开后可能会激化的问题,提前确定规则或原则,从而稳定人心。但它的缺点是,由于并没有充分自由化,各主要政治力量未必能充分参与,如果宪法中的一些规则明 显不合理,它们在未来可能会受到质疑。

在突发性转型中,无论是外部取代还是内部取代,这种方式都是不大可能行得通的。人们会对制宪程序提出更高要求,更愿意接受选举的议会或立宪会议制宪,而不是政府召集的协商会议制宪。(注19)

不过,对于未来中国而言,无论是哪种转型模式,如果决定首先开放议会选举、然后制宪,必须考虑如何矫治旧制度的两个 重大缺陷。否则,将有可能像前苏联的第一次全国选举,不能达到重建全国政权正当性的应有效果。其中一个重大缺陷是,全国人大并不是一个常设的公共机构,实 际承担各项立法工作的是人大常委会;另一个是,全国人大代表达3000人之多,这样的规模使其成为一种大型集会,而不是一个适合于议事、立法的机构。为了 说明第二点,在此有必要顺便介绍一下麦迪逊(Madison)等美国宪法制定者阐明过的一个重要原理——议会规模定律(注20)。

他们在《联邦党人文集》中写道,在考虑确定议会的适当人数时,“为了保障自由协商和讨论的好处,以及防止人们为不适 当目的而轻易地联合起来看来至少需要一定的数目;另一方面,为了避免人数众多造成的混乱和过激,人数也应该有个最大的限度。在所有人数众多的议会里,不管 由什么人组成,感情必定会夺取理性的最高权威”。“再没有把我们的政治计算建立在算术原则上,这样更不合理的了。把一定的权力委托给六、七十人,可能比委 托给六、七人好。但是不能因此就说,六、七百人就相应地成为更好的委托。如果我们继续假定六、七千人,整个理论就应该颠倒过来。”(注21)“所有立法会 议,组成的人数越多,实际上指导会议进行的人就越少 。古代共和国里,全体人民亲自集会,那里通常可以看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切,好象独掌大权一样……代表性的议会人数越多,它就越是具 有人民集体集会中特有的那优柔寡断。无知将成为诡诈的弄愚者,情感将成为诡辩的奴隶。”如果议员人数增加超出一定限度,“政府的外貌可能变得更加民主,但 是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。”(注22)

美国当代政治学家奥斯特罗姆(Ostrom)在谈到规模定律时说,今天美国众议院共有435名议员,立法议程需要 70小时以上的时间,并且在进行过程中没有浪费一点时间,每名议员也只能分配到10分钟。10分钟不足以就重要问题发表言之有据的主张。众议院因为其规模 过大,因而在深思熟虑方面不如参议院有效。英国下议院有600多名议员,面临的问题更加困难。下议院的会场太小,不足以容纳所有成员;政府成员以及反对党 重要成员主导着辩论。普通议员很少有发言机会,领袖人物控制着会议进程(注23)。

那么,假如先开放议会选举然后制宪,如何矫治旧制度的上述两个缺陷呢?在此,按照对旧制度触动的程度,以从弱到强的 顺序,讨论三种可能想到的选择。第一种选择是,将人大常委会改为直接选举,人民同时选举人大和人大常委会,但是人大代表的数量不变或只是略为减少。人大根 据人口比例选举,人大常委会以省级区域为单位选举。实施这一方案只需要修改选举法,而不需要修改宪法,因为宪法没有规定人大和人大常委会的选举方式。其缺 点是,由于代表人数太多,人大不适宜于成为常设的、有效率的议会,它还会像现在一样是个短期集会的“机构”。根据宪法,政府应该由人大产生,但是在人大赢 得多数席位的政党未必能同时在人大常委会赢得多数。如果出现这种情况,政府与人大常委会未必能协调一致工作。

第二种选择是,人大和人大常委会按上述方式产生,但是人大代表降到一个合理的数量,比如说500人左右。人大因此适 宜于成为常设的真正议会,不过如果不修改宪法,人大常委会将变得微不足道,因为根据宪法,人大常委会只能在人大闭会期间主持工作,而且它的任何决定都是人 大可以撤销的。在常序性转型的情况下,这一方案基本没有可行性,因为它显得过于怪异,也不太可能得到人大常委会的支持。

在上述两种选择中,由于不修改宪法,人大在理论上享有无限权力,它可以罢免总理,但是总理却没有解散它的权力作为反制手段(注24);人大、人大常委会的任期是5年,在此期间不可以像其他民主国家那样进行部分改选。

第三种选择是修改宪法,将人大常委会改为参议院、人大改为众议院,代表的数量降到一个合理的数字,既赋予议会倒阁的权力也给予政府解散议会的权力,确立现代议会制的框架,然后举行议会大选。我认为,这一选择要优于前两种。

必须明确的一点是,在举行第一次全国选举之前,如果不先重新制宪,宪法也不能不修改,因为必须开放党禁,这就要求取 消宪法中关于共产党领导地位的内容。所以,我的建议是,在转型开始的时候,制定一部“民主建构法”或“国家改造法”,对宪法作出修改,并根据需要对其它问 题作出规定,像西班牙的“政治改革法”那样交付全民公决以凝聚共识和人心。在选举产生议会、组成新政府之后,制定一部完整的宪法,再次交付全民公决。新宪 法通过之后,再次举行议会大选,根据选举结果改组政府。

这样,经过几次全国投票之后,中央政府的正当性便会相当充分地确立起来,它将获得较强的权威和能力应对其他重大变革。

(未完待续)

注释:

1.参见J. Linz and A. Stepan:“Political Identities and Electoral Sequences: Spain, Soviet Union, and Yugoslavia”,endnote 16. 在1990年1月大选之前,斯洛伐克“公众抗暴”领导人找到哈维尔希望将他们的组织与捷克的“公民论坛”合并成一个全国性政党。哈维尔曾领导“公民论坛” 与“公众抗暴”共同指导了导致共产党政权崩溃的天鹅绒革命。哈维尔并不懂得政党在现代政治中的重要性,他宁愿做一个超越党派的领导人,所以拒绝了“公众抗 暴”领导人的建议。

2.清末关于地方自治与立宪的思想,参见张朋园《立宪派与辛亥革命》35-42页;马小泉《国家与社会:清末地方自治与宪政改革》45-51页(河南大学 出版社,2001年)。当代的相关争论,参见陈子明《州政中国:大国民主中的地方自治》(http://is.gd/eM18B);吴国光《构造“民主工 程学”:再论“县政中国”》(http://www.xschina.org/show.php?id=9157)。

3.在我国政治思想史中,最早认识到政党对于训练公民参政、提升国民程度的作用的是梁启超。梁启超起初曾主张从先举办地方自治入手作为立宪的预备,但是, 后来认识到了政党通过其自身活动可以从各个方面训练国民后,转而主张尽早开国会,因为开了国会就必然会产生政党。参见梁启超《论政府阻挠国会之非》(《国 风报》第1年第17期);张朋园《立宪派与辛亥革命》39页。

4.美国著名转型政治学家Giuseppe Di Palma写道:“早日举行选举可以使政治活动者们将精力集中于赢得席位——一项有具体回报的具体工作。”参见Giuseppe Di Palma:To Craft Democracies. pp.83-84. (University of California Press, 1990)。

5.参见本文第二章关于“常序性转型”与“突发性转型”的界定。

6.清朝末年的3次要求速开国会的请愿运动,也可以认为是改革进程落后于人们期望引起的抗议,只是方式比较温和。巴西的转型非常缓慢,1985、1986年曾爆发大规模的要求直选总统的抗议。

7.例如,戈尔巴乔夫在后期也曾一度转向保守,试图诉诸军队、警察的力量强化控制;接下来保守派发动“819”政变,也是对当时失控的局势的反应。参见小杰克•F•马特洛克著、吴乃华等译《苏联解体亲历记》,490-522页、676-706页。

8.参见Antoinette Handley:“ Ghana’s transition to democracy in the 1990s”(Paper presented at the annual meeting of the APSA 2008 Annual Meeting);US Department of State:“A Brief History of Ghana” (http://is.gd/eQs4Y)。

9.参见“Ghana:the Transition from Military Rule to Democratic Government”(CIA World Factbook, http://is.gd/eQsZp) 。

10.参见Giuseppe Di Palma:To Craft Democracies.pp.81-86;Yossi Shain and Juan J. Linz:Between States: Interim Governments in Democratic Transitions.pp.76-83.(Cambridge University Press, 1995)。

11.参见 Benjamin Reilly:“Semi-presidentialism and democratic development in East Asia ”( APEC Economies NEWSLETTER, Vol. 12 No. 10 November 2008)。关于台湾实行的是总统制还是半总统制,有待进一步讨论。行政院长并不一定由议会多数党领袖出任。总统的权力很大,行政院长更像一个幕僚长。

12.参见Arendt Lijphart's: Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries。Table 7.1 at pp.132-133.(Yale University Press, 1999)。作者对36个民主国家(包括总统制国家)1945-1996年的内阁寿命进行了统计。10多年过去,如重新统计,数据应该会有所变化,但不会 损害我对德国、新西兰的数据的使用。政党进入议会的门槛比德国略低的挪威和瑞典,内阁的平均寿命是4.22、4.77年。英国、澳大利亚、加拿大内阁的平 均寿命分别是8.49、8.42、7.26年。

13.参见Arturo Valenzu: “Latin American Presidencies Interrupted”, Larry Diamond , in Marc F. Plattner and Diego Abente Brun: Latin America's Struggle for Democracy, pp.3-17 (The Johns Hopkins University Press, 2008).

14.J. Linz and A. Stepan:“Problems of Democratic Transition and Consolidation”,p169.

15.参见王世杰、钱端升《比较宪法》360-367页(中国政法大学出版社1998年)。

16.因为这种“超级议会制”与通常的议会制很不相同,我曾经给它一个专门的名称:“大会制政府”。由于中国是一个党治国,这种政府形式只停留在纸上,但 是,如果它变成现实,也将是荒唐的。参见王天成《论共和国》(http://www.gongfa.com /republicwangtc.htm,1999年)。

17.Yossi Shain 和Juan J. Linz颇为详细地讨论过先选举制宪会议可能会面临的情况。参见他们的著作Between States: Interim Governments in Democratic Transitions,pp.84-86。

18.同上书,p85。

19.概而言之,制宪模式有四种:1、议会制宪;2、立宪会议制宪;3、协商会议制宪;4、通过修宪制宪,即经过若干次修宪形成新宪法。当然,这是一个有点简单化的概括,并没提到全民公决在制宪过程中的运用。

20.以下关于议会规模定律的介绍,直接取自我2000年的一篇文章,参见《三论共和国:关于国会制的思考》(http://is.gd/f1v5c)。 顺便说一句,该文提出了一个两院半制的未来中国国会制方案,它并不是基于经验研究提出的,几年前我已声明改变了观点,在此重申一下。我认为,中国未来应该 仿照许多国家的做法,设立参众两院。参议院以省级区域为基础选举,众议院按人口比例产生。考虑到最好实行议会制,众议院应相对强势一些,因为必须由众议院 组织政府。

21.汉密尔顿等著、程蓬如译《联邦党人文集》283页(商务印书馆,1982年)。

  1. 同上书,298-299页。

23.文森特•奥斯特罗姆著、毛寿龙译《复合共和制的政治理论》第91页(上海三联)。

24.由于政府没有反制手段,假设人大能充分行使自己的权力,人大代表们在处理与政府的关系时,将不知道节制和妥协。

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第七章 转型过程中的恰当变革顺序(中B)

3.4 国家结构

中国未来是继续实行中央集权还是在宪法上对国家与各构成区域之间进行一定权力划分,亦即保持单一制的国家结构还是引 进某种形式的联邦制安排呢?晚清、民国时期人们曾为此争论不休,过去一段时间这个话题又复活了。这个至关重要的问题将是转型过程所无法回避的,在安排变革 顺序时不能不考虑。我将从与此联系在一起的、近年来进行了不少探讨的省制问题入手展开论述。不少学者认为,目前的省级政区地广、权重,不仅导致政权层级过 多、影响政府效能,在未来,随着民主政治的推进,也会构成对中央权威的挑战,是潜在的不稳定甚至分裂因素(注1)。为此形成了两种主要观点,一是“缩省 论”,二是“虚省论”(注2)。

缩省论的主张者“基本上继承了1949年以前中国学界在省制问题上的主流意见。划小省区的主要目的是为了在此基础上 撤销地区,从而减少一级行政层次”,例如曾任民政部行政区划主管官员的普善新“主张将现有的省、自治区、直辖市相对均衡地调整为50—60个省级政区,每 个省级政区管辖45个左右的市县……用50年到100年的时间完成‘缩省撤地’的改革设想”(注3);又如,周天勇等人建议,如果将一些大城市提升为直辖 市,至少可以增加15-20个省级单位(注4)。从目前的情况看,缩省论已经得到了官方的支持(注5)。

虚省论的主要倡导者是陈子明。他反对缩省,但明显吸收了近代废省论首倡者康有为关于恢复汉唐州府制的观点。他的设想 是,以地市作为相对于中央而言的最重要一级行政建制和最高地方自治团体;地市实现自治后,省的功能就削弱了;省具有中央派出机构和地方自治团体联合机关的 双重地位,省长由中央任命、代表中央监督地方自治团体,省参议会由地市自治团体代表组成;省没有独立财政,资金来源于中央和地市拨款(注6)。

旅居海外的政治学者吴国光也是虚省论的支持者,与陈子明一样,吴国光也不主张实行联邦制,他们都认为应该以单一制下 的地方自治代替“联邦中国”的构想。但他的设想不是“实地虚省”,而是“实县虚省”:以县为基本行政建制,扩县强县,虚省乃至将来最终取消省;以县为地方 自治团体,先实行“县政民主”,在此基础上实现全国民主化。“就全国政局而言,一县之政治影响其实很小”,如果先实行县政民主,“不必担心失控或出现混 乱”。“‘县政中国’完全没有国家分裂的危险性,其国家整合能力大大高于联邦制”(注7)。

从蒙元遍置行省以来,历经明、清、民国到现在,省级建制在中国已有将近800年历史。最初,省只是中央监督、控制地 方的派出机构(注8),但是自建立以后便逐渐实化,演变成最高地方政区建制。的确,直观上省的地域范围太大,如果缩小省的面积或者代之以规模更合理的区 划,也许可以实现更好的治理,因为那样可以更细致地照顾地方的需求、差异。但是,一种源远流长的制度,其建立和固定下来必定有着复杂的原因。虽然不是不可 以对其进行改进,不过,如果要想在较短时间内予以大幅、深入改造,不仅是困难的,也是危险的。或许,在其弊端没有消除之前,不只现有的好处丧失了,而且更 大的混乱发生了。在很多时候,必须抑制内心追求完美的冲动,那种冲动会妨碍对比较切合实际的应对方法达成共识,延误变革。

本文并不认为,当此国家政权不稳、面临大变局的前夕,对省区进行较大调整,或者像清末一样实施削权政策(注9),是 在恰当的时候做恰当的事情。有些人似乎试图在开启民主转型之前,先完成缩省的“百年大计”,这种想法不仅不现实、有风险,也会延误民主转型,因而使国家继 续畸形发展、累积危机(注10)。

还需要看到的是将中国调整成50—60个省的设想的“美国因素”:一些人认为50—60个省才是比较合理的,很大程 度上是因为看到美国有50个州〔state,较准确的翻译应该是“邦”(注11)〕之多。但是,在美国那是历史的产物而非人为设计的结果,而且,美国的小 州与大州的面积相差十分悬殊。同样是“超级大国”的加拿大只有10个省和3个地区,澳大利亚只有6个邦和10个小岛屿地区,印度是28个邦和7个地区,巴 西是26个邦和1个地区。如果以这些数据为参照,就不能说中国现在的省份太少。所谓“合理的省份数量”、“合理的行政区划”,以不同的标准衡量会得出不同 的看法。

此外,目前行政层级太多是与专制的政治制度联系在一起的,因为,这种制度必须依靠增加官僚层级建立繁杂的、自上至下 的监督体系和情报收集体系,才能保持整个国家政治上的统一。如果国家和地方都建立起了民主制度,基层、地方官员交给人民去管理和监督,那个时候情况就变化 了,取消一级中间层次行政建制就不仅是可能的、更是在所难免的。从这个角度看,以缩小省区来减少行政层次,其实是一个伪问题。

至于“虚省实地”或“虚省实县”的设想,表面上由于不涉及重划省区因而难度、风险要小一些,但实际上是对现有区划更 大程度的重构,涉及到剥夺省级政权的权力,难度即使不比缩小省区大,也不会比其低。府州制已经成为遥远的汉唐旧事,以今天的权力结构而论,要恢复府州制太 困难了。以县为基本行政建制,形成中央-县两级建制,是秦始皇统一中国后就从来没有过的事。陈子明先生说:“中国的行政区划层级,是在历史上自然而然地逐 渐形成的,在20世纪一再出现的‘缩省运动’最终都不了了之。”(注12)我认为,他的“虚省论”也会不了了之。不过,“虚省论”强调地方自治,这对未来 无疑是重要的思想。

本文认为未来中国民主宪政的建构应该在基本不打乱目前行政区划的基础上进行,既不大幅重划省界、也不虚置省级政权。 应该从晚清和民国的“废省”、“缩省”思想影响中摆脱出来,不仅总体上不宜采取传统上习惯采取的“削藩”态度,还应考虑引进某种形式的联邦制或者实行类似 于联邦制的单一制,在省之下则进一步逐级实行地方自治。

在此需要解释一下什么是联邦制(federalism),它与单一制下的地方自治有什么区别,以及“联邦” (federation)与“邦联”(confederation)有什么不同。中国人数千年来生活在中央集权的高度控制之下,联邦制似乎完全在我们的经 验之外。许多人在直观上觉得,联邦制是一种非常松散的制度形式,一种很容易碎裂或者说接近解体边缘的结构。的确,联邦制看起来似乎比单一制松散,但是一旦 建立起来,它其实是一种具有内在稳定性的结构。

世界上有不少联邦制国家,每个国家的联邦制都有自己的特点,所以,学者们经常为如何概括、定义联邦制而煞费苦心,但 是大家一致同意的是,联邦制必须包括在宪法上对全国政府与国家的各构成单位政府的权力进行划分(注13)。站在一个宪法学者的角度,这一点再明显不过了: 每一个联邦国家的宪法都包含这样的权力划分,虽然分权的程度、方式以及其他方面的制度设置互有差异甚至千差万别。用宪法来确定国家与其构成部分之间的权 限,不仅是为了保障各构成部分政府的权力,也是为了保障全国政府的权力。宪法是国家的最高法律,高于全国和地方所有政权机构,其制定和修改要经过不同于普 通法律的严格程序。

实行单一制下的地方自治的国家,分权程度通常没有联邦制国家那样高,但是单一制下的地方自治与联邦制的根本区别不在 于分权程度,而在于地方的自治权来源于中央的授予,不是以宪法而是以法律确定的。中央有权重新立法放权或收权,甚至取消某些地方自治体——当然,这只是从 理论上说,地方自治也是有较高稳定性的,因为法律也应该是稳定的,虽然稳定性不及宪法。

还需要说明的是联邦制与邦联制的区别。不懂得两者的区别,正是许多人对联邦制过于疑虑重重的原因之一。联邦制是一种 国家结构,而邦联制却不是。“联邦”是“合邦”、“合省”而成的国家,“邦联”则是国家之间的联合机构,例如当代著名的欧盟。邦联作为国家间组织,是政府 之上的“政府”,具有内在的不稳定性。邦联的运作依赖于各成员国政府,通常不对人民直接行使权力。联邦政府则由人民直接选举产生,并对人民直接行使权力。 邦联成员作为主权国家在原则上享有退出权,但是联邦成员不是主权国家,并不享有这样的权利。

从历史上看,现在的联邦国家有的是由一批原来分散的、从大殖民帝国统治下分离出来的较小政治体联合而成的,例如美 国、加拿大、澳大利亚、印度等,这些较小的政治体既希望保有自治的权力、又需要共同组成一个新国家,是在总体与部分之间分权的国家结构。也有的联邦国家是 由于民族的多样性或地区差异、幅员辽阔,从原来的单一制结构改造、转变而来,例如巴西、墨西哥、比利时、俄罗斯、斯里兰卡等。联邦制始终是统一的需要与自 治的要求相结合的产物(注14)。简单地说,联邦制就是“多元一统”,以多元求一统、以一统寓多元。

中国未来的自由、稳定、繁荣、发展,将在很大程度上取决于如何处理统一性与多样性的关系。地方主义 (localism)并不一定是坏事,只要它不是过于强烈、不超过必要限度。追求对本地政治的控制、爱惜本地的文化、认同养育自己的乡土、支持本地的产 品,是一种再自然不过的事情。“美不美家乡水”,无论人们所谓的“家乡”是天然的村落,抑或原本是为了控制他们而出台的行省之类设置。民国时期,各省政治 军事精英们所推行的严重的地方割据、过强的地方主义,导致中央权威太弱小、国家的重新建构难以完成。各路人物根据自己的需要、力量的对比,或要求联省自 治,或主张缩省、废省。今天的情况明显不同,我们是在国家(大陆)统一的前提下谈论如何保持统一,在中央集权的前提下谈论如何界定省区、地方政权的地位。 但是,将来在民主转型开始后,随着人们心中恐惧的消失,特别是由于地方“大人物”获得权力和竞夺本地支持的需要,国家的统一、中央的权威可能会受到挑战, 这种担忧并非没有任何依据(这也是本文强调全国大选应该前置的原因)。

然而,应该看到长期高度的中央集权对各地人们的责任心、公共精神和创造力所造成的损害。还应该看到,即使能够实现大 幅缩省,只要无法做到使整个国家支离破碎,就不可能铲除地方主义。如果不能也不应该以专制暴政铲除地方主义,那就应该以恰当的制度安排来安抚地方主义,给 地方主义合理的空间,理清整体与部分之间的关系,从而维持国家的稳定和统一。假如全国政府事事都想干涉,都想拥有最后决定权,当然会受到地方的抵制、挑 战。

解决这个问题就需要分权,也就是对全国与各构成部分即省区政府的管辖权限作出一定的划分。假如以宪法来划分两者的权 力,就是联邦制;以法律规定之,则属于单一制下的地方自治——但以中国省的辖区之大、地位之高,也可以认为是类似于联邦制的单一制,或者说类似于单一制的 联邦制。

我认为,最好以宪法划分全国与省级政府权力,因为宪法比法律权威、稳定。省还应该进一步授权县市、乡镇自治,亦即实 行“家乡自治”(home rule)(注15)。这种多级分权、自治的结构不只是为了安抚地方主义。中国这样一个大国——其版图几乎接近整个欧洲的版图,要想依靠中央集权的制度而 得到妥善治理是难以思议的;多层级分权、多层次自治、多中心治理,才有可能较好地照顾到不同地区的差异、多种多样的需求。全国政府应该“少做一些、做好一 些”,集中精力管理国防、外交、宏观经济调控、统一市场维护等全局性事务;省区政府应该有足够的自主权,对本省居民的需求和本省的发展更好地作出反应、承 担起责任;地方、基层应该实行“家乡自治”,让老百姓能够管理他们身边的政府。分权并非只与权力相关,它同时也意味着分散负担、责任和矛盾,不同层级的政 府分别对自己权限内的失误、不当负责。当这样一种格局形成的时候,整个国家就会变得更加稳定,也有望变得更加繁荣发达,自由、民主制度也因此而得以立于非 常坚实的基础之上(注16)。

引进某种形式的联邦制安排,或者实行类似于联邦制的单一制,是否会进一步导致国家解体呢?这正是许多人对于联邦制的 最大疑虑。长期习惯于中央集权的高度控制,担心分权制安排会导致失控,并不奇怪。然而,还可以从另外一个角度提出问题,即如果不实行某种形式的分权制安 排,是否能够保持国家的统一?

在我看来,虽然不能说改变由来已久的中央集权没有任何风险,但是假如不引进某种形式的分权制安排,中国必将解体;而 如果引进某种形式的联邦制安排,解体却是有可能避免的。至少,非常明显的是,如果未来不及时引进某种形式的联邦制,就不太可能满足藏族、维族等人数较多的 少数民族的自治要求,就不能提供与他们的民族尊严和独特文化相称的制度安排,就没有必要的政治前提让西藏、新疆等地区安定下来。

我们应该有一个目标,就是通过民主转型建立一个各民族安居乐业、互相尊重、和平相处的新国家(注17)。也许现在有 些公开要求高度自治的人的确是想以自治作为独立的跳板,也许有的地区在获得自治之后相当长一段时间之内很可能还会有一部分人要求独立,但是应该清楚,某种 形式的联邦制是惟一可能既满足一些民族的自我认同又保持或重建他们许多人对国家认同的制度安排。专制的控制纽带松弛、民主转型的变革来临后,也是民族主义 最有可能高涨、最危险的时候,如果不失时机地达成共识、建立某种联邦制安排,从而顺利完成民主转型,以后的风险就大大降低了。分权不等于分裂,分治不等于 分国,应该对必要的联邦制安排有信心。

至于广大汉族文化区,虽然不能排除有的省份将来会发生过分的地方主义,但基本上不用担心会出现强烈的分离主义。历史 已经反复证明了汉族文化区对于国家统一根深蒂固的信仰:许多次朝代更替的时候,国家陷入了分裂,但每次都重归于统一。在汉族文化区也实行某种形式的分权制 安排,主要原因不在于通过保障自治而避免分裂,而在于促进更好地治理、将民主共和制度建立在更坚实的基础之上。如果在一些少数民族聚居区引进某种形式的联 邦制安排,其他省区也不太可能不会提出任何形式的分权要求。当然,西藏、新疆等地区由于其特殊性,应该被赋予特殊地位、获得更多的自治权;其他省区由于语 言、文化的相对同质性,权力可以少一些、自治程度可以低一些。

在此还需要特别说明的是,联邦制既意味着分权,也意味着统一。在一个高度中央集权的多民族国家,当我们谈论引进某种 形式的联邦制或地方自治时,往往会更多地强调适当分散权力的好处。但是,另一方面,由于目前一些地区的确存在分裂主义,也需要强调联结在一起、保持国家统 一的好处。美国宪法之父麦迪逊、汉密尔顿等为了争取宪法获得批准,撰写了著名的《联邦党人文集》,他们首先讨论的就是各个州(邦)联合起来、共同建国,对 于彼此的和平、市场统一、经济繁荣、国防外交优势等所具有的好处。18世纪的法国政治家、思想家托克维尔在实地考察了美国的制度后说:“联邦制度是最有利 于人类繁荣和自由的强大组织形式之一”(注18)。他认为,联邦制是为了结合小国与大国的优点而产生的,可以“既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国 那样光荣和强大。”(注19)

考虑到传统和现实情况,将来在引进某种形式的联邦制安排时,无论是表述还是制度选择,都应非常谨慎。需要明确的一点 是,尽管在谈到联邦制时人们总是经常想到著名的美国,将美国当成联邦制的典范,然而正如斯泰潘指出的,美国的联邦制模式对于许多国家都是不合适的(注 20)。孙中山先生辛亥革命前也曾是美国联邦制的羡慕者,后来面对现实政治时转而主张中央与地方均权——实际上也就是不同于美国联邦制的一种联邦制选择, 而且虽然有相当程度联邦制之实却没有联邦制之名。这种历经政治风雨之后产生的思想,比他早年的书生意气更值得重视,在将来似乎可以予以继承。当然,这一思 想从来不曾付诸过实施,将来在具体操作时,仍然需要借鉴与我国有类似情况的国家的经验。

我认为,印度的联邦主义和西班牙在巴斯克、加泰罗尼亚等区域实行自治的经验,有着特殊的启发意义。这两个国家与美国 不同,都存在明显的离心倾向,因而在表述和制度设计上都有相应考虑。印度立国时,宪法起草委员会主席贝•阿•安姆博卡(B.R. Ambedkar)在向制宪会议提出宪法草案时就明确点出:印度根据宪法将成为一个联邦国家,但是联邦并不是各邦(states)之间达成了一项协议加入 一个联邦的结果;任何一个邦都没有退出联邦的权利,国家是一个统一整体(注21)。印度各邦邦长(governor)由总统任命(注22),名义上各邦行 政权都属于邦长,但是为了不损害各邦的自治权,宪法规定各邦实行责任内阁制:邦长根据邦议会选举结果任命首席部长(chief minister),首席部长对邦议会负责、实际执掌行政权。

西班牙宪法明确宣布国家是不可分割的,同时保障不同民族和地区的自治权。宪法划分了国家与自治区的权力,创设了区域 自治制度。自治区议会选举政府主席,然后由国王任命。即将成为自治区的相关省区产生代表团,与本省区选举的国会代表共同起草自治法草案,先提交国会批准, 然后由相应省区公民表决,作为自治区的基本法。

中国未来也应该像西班牙以某种联邦制形式在大的民族区域实行自治,亦即以宪法划分国家与自治区的权力、保障民族区域 真正的自治。自治区政府领导人的产生方式也可以像印度或西班牙那样,将国家的安全、利益与真正的自治结合在一起。还可以像西班牙那样制定不同地区的自治 法,作为各自治区的基本法。达赖喇嘛已经反复表示只寻求西藏的真正自治而不是独立,热比娅也表示可以接受新疆的自治,应该说,这样的姿态为引进某种形式的 联邦制安排维持国家的统一、实现民族之间的和平共处提供了一个重要的条件。有远见、负责任的政治领导人应该不失时机地与达赖喇嘛等广受尊敬的少数民族领袖 真诚坦率地沟通谈判,尽快就相关区域实行自治的形式和程序达成共识。真诚的谈判越早,共识的达成越早,对于民主转型的顺利进行与国家长期的和平稳定就越有 利。需要再次强调的是,为了实现以联邦制安排解决西藏、新疆问题,全国选举必须先于各省区。如果选举顺序错置,中央政权的正当性和权威黯然失色,地方性政 党而不是全国性政党先发展起来,激进民族主义者通过选举控制了区域政权,要想通过谈判、沟通以联邦制安排来化解冲突、维持和平与统一,这样的机会也很可能 已经丧失了。

至于汉族文化区的众多省级政区,并不需要赋予民族区域那样特殊的自治地位,但是仍然应该考虑在宪法上划分全国政府与 它们的权限。不过,如果许多人对于整个国家的联邦化感到不安,也可以考虑实行类似于联邦制的单一制,亦即以重要的法律授予各省必要的自治权,例如制定《国 家与地方关系法》或者《地方政府法》。无论是否以宪法划分国家与省级政府的权力,各省、直辖市政府领导人的产生都应该借鉴印度或西班牙的方式,经过全国政 府的认可、任命。

此外,为了减轻全国政府对于省区政府的依赖性,国家应该像现在一样继续设有自己的税务机构体系,并且还应考虑是否需要设立其他独立于地方的执法机构体系,例如国家法院、国家警察。

上面业已充分探讨了选举顺序,主要是全国大选即民主化的优先性,以及与全国选举相关的政府形式选择、重新制宪的方式,还探讨了未来必将面临的国家结构变革,下面将让“时光倒转”,回头专门探讨民主化的预备阶段——政治自由化。

(未完待续)

注释:

1.参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》第178-183页;吴国光《构造“民主工程学”:再论“县政中 国”》(http://www.xschina.org/show.php?id=9157)、《“县政中国”——从分权到民主化的改革》(《当代中国研 究》2004年第1期)。

2.参见于鸣超(陈子明)《中国省制问题研究》(《战略与管理》1998年第4期,http://is.gd/f53zh)。该文对于清末至今围绕省制问题所发生的争论,作了一个非常清楚、细致的梳理。

3.同上。

4.参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》183页。

5.据陈子明介绍,民政部行政区划改革的基本设想是“‘缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治’。重点内容包括:通过增设直辖市逐步划小省份;通 过市县脱钩、改革市管县体制,减少行政管理层次”。参见陈子明《中国行政区划的重心:省还是府州》(2005)(http://is.gd /f5coE)。从2002年起,许多省开始了强县扩权的改革,建立省直管县的体制。参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》183 页。

6.参见陈子明《中国省制问题研究》、《中国行政区划的重心:省还是府州》、《州政中国:大国民主中的地方自治——与吴国光商榷》(http://is.gd/f6u0b)。

7.吴国光《“县政中国”——从分权到民主化的改革》、《构造“民主工程学”:再论“县政中国”》。

8.大家知道,“省”在古代汉语中就是“察看”、“督察”的意思。

9.清廷认为,预备立宪应该从厘定官制入手。所谓“厘定官制”,其中一项就是废除当时的督抚制,削减督抚的权力,各省新设督抚权限相当于日本的县知事。这一政策引起督抚们的不满,遭到了抵制。参见李剑农《中国近百年政治史》226页(复旦大学出版社2002年)。

10.例如,周天勇等在《攻坚》一书中写道:“在民主政治往前推进的过程中,省级行政区域太大,其经济总量、人口规模等因素过强,会对中央政权形成 一定的制衡。”参见周天勇等《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》28页。根据该书提出的实际上是将民主转型延迟到35年之后的“渐进政治体制改 革”计划,缩省可以理解为应该在35年内完成。

11.“邦”在古代汉语中指诸侯的封国,含有“辅佐治理”的意思。美国的“州”(State)在地位上要高于中国古代的州,但与现代意义的“国”也有很大差距。当然,美国的“州”也不等同于古代诸侯封国,但译成“邦”是最接近的。

12.陈子明《中国行政区划的重心:省还是府州》。

13.在西方学术界,一个被广泛引用的、关于联邦制的定义是英国学者K.C.惠尔(Wheare)提出来的。惠尔说,“所谓联邦制原则,我指的是这 样一种划分权力的方法,即全国与区域政府各有一个管辖领域,协同行动、彼此独立。”参见K.C. Wheare: “Federal Government”,p.10(Oxford University Press, 4th edition, 1963)。

14.国内有一种观点认为,联邦制是一种过渡性的国家结构形式,这是对联邦制的无知或曲解。世界上没有任何一个联邦国家的人会认为,他们的宪法是临时宪法,他们的政府是临时政府。

15.假如中国未来实行某种形式的联邦制,这里“家乡自治”是指省以下的自治。家乡自治(home rule)是英美国家的重要传统。在英国,指的是威尔士、苏格兰、北爱尔兰的自治。在美国,它指的是州(邦)以下的自治。在美国,州与国家的权力划分由宪 法确定,属于联邦制而非家乡自治。各州的地方制度并不完全相同,但县(county)、市(city)以及县市下的镇(town、township、 charter town)、区(borough)、乡(village)等一般均实行自治。县、市等由州议会创设或撤销,自治权由州宪法或法律规定。有的州的县、市自治 权很大,可以制定不与联邦、州宪法和法律抵触的各种法律和规章,有的州的县市只能行使州法律明确授予的权力。本文后面将论及,中国并不适宜于采取美国的联 邦制模式,但美国州以下的地方自治制度却很值得我们学习。参见:home rule(http://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule) 。

16.这里要引用18世纪的法国政治家、思想家托克维尔(Tocqueville)的两段话,其中一段是关于中国的评论,来说明高度中央集权的弊害 和分权自治的好处:“在我看来,中国是以最集权的行政为被统治的人民提供社会安逸的最好代表。一些旅行家告诉我说:中国人有安宁而无幸福,有百业而无进 步,有稳劲而无闯劲,有严格的制度而无公共的品德。在中国人那里,社会虽然也在天天前进得相当好,但决不是甚好。”“中央集权可以……让整个社会处于被官 员们惯于称之为秩序良好和社会安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态。一句话,中央集权长于保守,而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡,或加速社会的前进 步伐时,它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助,这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来,立即处于无能为力的状态。”托克维尔著、董果良 译:《论美国的民主》上册101页(商务印书馆,1991年)。托克维尔是在论述美国的地方自治和联邦制度时作出上述评论的。美国是一个多级分权、多级自 治、多中心治理的联邦国家。

17.参见王天成《联邦制:西藏问题的最佳方案》(2008年,http://is.gd/fnd9c)。

18.托克维尔著、董果良译:《论美国的民主》上册192页。

19.同上书181页。托克维尔认为,在小国,人们更容易团结起来推翻暴政,所以,小国的人民更容易获得自由,但是,小国的问题是国力太弱小。大国有力量,但是,大国的人民兴趣、利益太复杂,不容易形成巩固的多数;政府利用人民的力量,但是不依靠的人民的力量。

20.参见Alfred Stepan:“Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model”( Journal of Democracy Vol. 10, No. 4 , 1999) ;“Arguing Comparative Politics”, PP.315-323(Oxford University Press, 2001)。斯泰潘将联邦制划分为三种类型:走到一起(coming together)的联邦制、维系在一起(holding together)的联邦制和拼组在一起(putting together )的联邦制。美国的联邦制属于第一种类型,是各州(邦)自愿联合的结果。这种联邦制对于存在分裂危险、以联邦制维系在一起的国家并不适用。印度、西班牙的 联邦制属于第二种类型。前苏联属于第三种类型,即拼组在一起的联邦国家(只是从宪法规定看,实际上前苏联是高度中央集权的国家)。

21.印度宪法中专门使用了一个重要的、强调国家统一的名词来称呼整个国家。安姆博卡代表宪法起草委员会在制宪会议上说:“‘合众国’ (Union)一词的使用是刻意选择的……起草委员会希望明确的是:印度将成为一个联邦国家,但这个联邦并不是各邦达成了一项加入联邦的协议的结果;任何 一个邦都没有退出它的权利……虽然为了行政管理的方便,国家和人民可以划分为不同的邦,但是,国家是一个统一的整体,人民是一个人民,一个生活在只有一个 来源的最高权力之下的人民。”(转引自Alfred Stepan:“Arguing Comparative Politics”, p.321)。Union这个词,在印度宪法中要传递的信息是“统一”。Union在汉语中经常被译成“同盟”,但是根据安姆博卡的解释,这一翻译对于印 度宪法是不合适的。“盟”在汉语中指的是“盟约”,而印度并不是各邦缔结盟约建立的。所以,笔者在这里将其译为“合众国”。这依然是一个并不令人满意的翻 译,因为人们将美国联邦(United States)也译为“合众国”,而根据安姆博卡的解释,印度联邦的起源是与美国不一样的。

22.总统一般给每个邦任命一个邦长,但是,1956通过了宪法修正案,也可以给几个邦任命一名邦长(有点类似于清朝督辖数省的总督)。

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(续49期)

第八章 转型过程中的恰当变革顺序 (下A)

四、从自由化开始

先简略回顾一下本文第二章关于自由化的阐释:自由化是威权政体的部分开放,它涵盖了从放松控制到全国大选的全部时段;自由化的主要内容是放宽、解除对媒体 的审查,允许集会、游行、结社,允许出现独立的政党和其他组织,释放在押政治犯、许可流亡者归国,等等;自由化的核心在于允许出现独立的声音与组织,容忍 政治反对派的存在和发展;概言之,自由化意味着国家停止对基本政治自由的剥夺、钳制。所有的民主转型在民主化之前都必须经历一个或长或短的自由化阶段;自 由化并不必然导向民主化,但没有自由化便没有民主化。地方选举如果发生在全国选举之前,也属于自由化的范畴,但它不是全国选举之前的必经阶段。

前面已经讨论过地方选举,这里重点关注的将是言论、结社、集会、游行、示威等基本自由,它们在宪法学上被统称为表现自由(freedom of expression)。在此不需要讨论表现自由的重要意义,但不妨引用美国最高法院前大法官本杰明•卡多佐(Benjamin Kardozo)的一句话:“表现自由是几乎所有其他自由的母体和不可缺少的条件”(注1)。

4.1 开放政治表达

首先要揭示的是关于如何获得言论自由的一个思想误区,就是希望通过制定《新闻法》、《出版法》来保障新闻出版自由。这是一个由来已久的误区,从80年代开 始就一直有人在呼吁制定新闻法。例如,直到最近,一位博客作者还这样忿忿不平地写道:“《新闻法》是任何一个法治国家都应该有的一项法律,换言之,没有 《新闻法》的国家称不上一个健全的法治国家。”(注2)然而,在我看来,幸好中国今天没有一部专门的《新闻法》,否则情况可能会更糟;很可能只是增添一部 剥夺而不是保护政治自由的法律,类似于1989年出台的《集会游行示威法》。

一些人之所以一再要求制定《新闻法》,其中一个原因就在于误以为宪法承诺的基本自由需要通过法律来具体保障、落实(注3)。实际上,言论、新闻、出版等基 本自由的保障主要依靠宪法,在宪法都不起作用的情况下,就更加不能指望法律。言论、新闻等基本自由,首先指的是政府不能限制、干涉;法律会不可避免地赋予 政府种种权力,因而相关的法律、条令越多,人们的自由就会越少。

100多年前,英国著名宪法学家阿•维•戴雪(A.V.Dicey)就曾注意到:英国没有任何成文法宣布新闻出版自由,与新闻出版相关的法律规则寥寥无 几,但是英国人却享有远高于欧洲大陆的新闻出版自由;法国《人权宣言》向全世界宣布“自由交流思想和观点是人最宝贵的权利之一”,当时大量的有关新闻出版 的立法构成了一个特殊的部门法,然而法国人的新闻出版自由并没有因此得到很好保护,反而受到了严重限制(注4)。这一反差也适用于我国,而且要远比法国糟 糕。

中国不是没有新闻出版法,而是有太多公开和不公开的条例、规章。情况正如新闻出版署领导人柳斌杰所说:“改革开放30年来,在完善新闻立法方面也做了很多 工作,也先后制定了30多部相关的条例、规定,包括互联网的新闻也都有一些规范规定”(注5)。柳斌杰所说的立法都属于新闻出版管制法。

此外,还应看到,中国近年来正在学习新加坡的“法治”,越来越频繁地使用严酷的法律手段——例如以所谓“诽谤罪”、“名誉侵权”等——惩罚打压媒体和记者。

所以,当今中国最需要的不是制定新的新闻法,而是废止种种违反宪法的条例、规定,以及停止对记者的迫害。以要求颁布新闻法作为呼吁新闻自由的一种言说方式 或许是可以理解的,但是长远看,诉诸法律而不是宪法来保障新闻自由的思想是有害的。在没有自由民主的前提之下,《新闻法》的出台可以预料会以限制、剥夺新 闻自由为宗旨,增加、强化惩治手段,即使写上一些“开明”的规定,也会同时设定许多限制,为继续或随时恢复钳制、打压言论提供依据(注6)。而在愿意真诚 地开放言论、向民主转型的情况下,制定全面的《新闻法》则是没有必要的:只要放弃政府负有指导舆论的责任的荒谬思想,停止对言论、报道的种种干涉管制,允 许私人按企业法办报办刊,不再迫害记者,言论自然也就开放了。

在政党格局变革上存在着更严重的思想混乱。有些人在论及中国政治转型时,经常感叹没有可以替代统治党的反对党,因而认为一党制仍有存在的合理性(注7); 也有人认为,统治集团不可能同意开放党禁,与其提出这样“激进”、“不切实际”的要求,不如主张一些“温和”、“现实”的改革。这类观点的矛盾、混乱是显 而易见的:不存在替代性政党,正是一党专制造成的结果,以此来论证一党专制继续存在的合理性,是典型的专制主义的自我证成;争取开放党禁的确不容易,但是 如果你连开放党禁的要求都不提出来,要想达到开放党禁就更加不可能了。

在第三波民主化中,只有很小一部分国家,例如巴西、乌拉圭、韩国等,得益于历史遗产,在转型开始前存在比较强大的反对党——它们是曾经有过民主、重新民主 化的国家,军人政变推翻民主制度后并没有彻底铲除政党组织。其他大部分国家,例如我们所熟悉的东欧诸国,在转型开始前普遍不存在有影响的独立政党,也许波 兰的团结工会——如果将其视为政党的话——是一个罕见的例外。

在反对独裁、争取民主的运动中,可以产生民主政党的萌芽和雏形,但是独立政党的快速发展要等到转型开始后才有可能。1988年,匈牙利颁布了新的结社法,不同的政党便涌现了出来。1989年,保加利亚删除了宪法中关于共产党领导地位的规定,反对党也迅速组织了起来。

开放党禁是转型的起始阶段——政治自由化的核心和关键。只有愿意接受多党竞争并承担可能失去政权的风险,民主转型才有可能真正发生。“民主就是政党输掉选 举的一种制度”,美国政治学家亚当•普热沃斯基(Adam Przeworski)这样别出心裁地定义民主(注8)。

在突发性转型中,党禁和言禁通常是导致转型的抗议同时冲破的。但是,在常序性转型中,党禁更有可能滞后于言禁的放松。这并不难理解,因为改革者要改革就需 要先宣传新思想,需要造就一种有利于自己的舆论氛围;而另一方面,威权政体最忌讳的就是出现独立的组织,改革者也不希望立即受到有组织的力量的挑战。

不过,无论如何,党禁的开放必须早于首次全国选举一定时间。戈尔巴乔夫1989年3月举行了第一次竞争性的人民代表选举,1年后即1990年3月才删除宪 法中关于共产党领导地位的规定从而正式开放党禁,不仅严重损害了第一次全国选举的声誉、正当性,也错失了通过那次至关重要的选举形成新的全国性政党的机 会。西班牙的苏亚雷斯的做法却大不相同,他认为真正的民主化不能排除任何政党参与,因而不惜冒着保守派可能激烈反对的风险,在大选之前宣布将最后一个非法 政党——共产党合法化。

开放党禁对于民主转型是如此关键,所以,1986年9月民进党在台北圆山饭店宣布成立、蒋经国政府没有镇压而是默许其存在,被视为台湾民主转型的开端(注9)。

现在讨论集会、游行、罢工等表现自由。大家知道,在邓小平时代,建立完备的法制是一个重要目标。然而,具有讽刺意味的是,过去宪法中规定的罢工自由在 1982年的宪法中被删除了,理由是:我们是社会主义国家,职工是企业的主人,罢工权已经不需要特别保护了(注10)。集会、游行自由尽管依然受宪法“保 障”,但是却被法律废除了。

1986年12月,合肥、上海、北京、武汉等地发生学潮,北京市颁布了《关于游行示威的若干暂行规定》。这个一度非常有名的北京市“游行示威十条”,随后 在其他许多省市——例如郑州、合肥、洛阳等——被复制。“十条”中最重要的规定,是“公安机关对于游行、示威的申请,凡是不违反宪法和有关法律规定,不损 害国家的、社会的、集体的利益的,不损害其他公民合法的自由和权利的,应当允许”,实际上也就是授予了公安机关不批准任何游行示威的权力。

“十条”自公布后就受到广泛质疑,包括质疑其内容是否符合宪法以及北京市人大常委会是否有权进行这样的立法。它没有阻挡住1989年学生上街游行的脚步, 所以,“六四”之后,全国人大常委会迅速出台了《集会游行示威法》。该法同样在开始就声称保护公民的集会、游行、示威自由,接下来却以含糊笼统、似是而非 的方式,授予了公安机关实际上拒绝批准任何申请的权力,但与北京市“十条”不同的是,还规定了对没有获得批准而进行的集会、游行的组织者严厉的刑罚措施。 对于这种专横的立法,在此只需要澄清关键的一点就够了,那就是,它们的荒谬正在于要求集会游行必须事先得到警察的批准。

你也许觉得听错了,难道不需要事先申请警察批准吗?是的,不需要,但是,需要事先告知(prior notification)。中国与自由民主国家在这方面的法律的根本不同就在于,我们要求必须事先得到批准,他们则要求事先告知(注11)。从原则上 说,集会游行是不能剥夺的基本自由,所以,其行使并不需要任何政府部门的许可。警察不应该有权力事先进行实质性审查,也就是根据集会游行的观点、要求和主 题,来决定是否予以批准放行。但是,警察应该有权力管理集会游行,有权力制止暴力或其他非法事件,并在事后通过法律程序给予惩处。当然,警察还有义务保障 集会游行的安全进行。

由于《集会游行示威法》的核心在于批准而不是管理、保护,并对事先不取得批准辅之以严厉的惩治措施,自其颁布后便在法律上彻底摧毁了集会游行示威权利。“恶法非法”,从道德上说,公民并没有遵守的义务。

争取集会、游行的自由,对于民主转型的到来和完成都是至关重要的。你不能设想在公民不能自由集会的情境下,仍然可以自由、有效地组织政党参加选举。如果没 有集会、游行、示威的权利,开启了的转型也可能倒退回去。由于许多民主转型都是在街头运动中宣告开始的,突破对于集会游行的专横限制便成为获得其他自由的 先导。

(未完待续)

注释:

1.Palko v. Connecticut, 302 U.S. 319, 327, (1937).转引维基百科:Benjamin N. Cardozo(http://en.wikiquote.org/wiki/Benjamin_N._Cardozo)。

2.福镇300《“仇子明事件”发出了怎样的信号》(http://is.gd/fpWc8,2010年)

3.我国法学界一直在传播一个错误的观点,即宪法由于“太原则”必须通过具体的法律来贯彻落实,似乎宪法本身不能直接实施。经常有人提出制定这种那种法律 来保障、落实宪法规定的基本权利自由,就是受这种错误的观点影响。实际上,宪法如果是法律,它本身就应该能直接适用,就像刑法、民法等法律一样,可以、也 应该由法院运用于审判具体的案件。宪法要得到落实,极其重要的是可以用来审查各种法律法规,使那些违宪的法律归于无效,而不是所谓以法律“实施”宪法。由 于不承认宪法应该具有的这种直接效力,中国宪法所规定的基本政治权利,均被各种法律、法规、行政命令取消了。关于宪法作为法律应该具有的直接效力,本人在 学生时代就曾写过一篇论文,请参见王天成《宪法的脊梁——宪法的法律性论略》(首发于《北京大学研究生学刊》1991 年第1期,http://www.gongfa.com/wangtcxianzhengjiliang.htm)。

4.参见A.V. Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution”, pp.146-148(Macmillan,8th edition, 1915 ) ;《英宪精义》276-302页(民国时期雷斌南译,中国法制出版社,2001年)。

5.记者李雨思《柳斌杰谈为何新闻法难产:社会各方面难达到共识》(中国经济网,http://is.gd/fqURu,2009年)。

6.不只是自由知识分子要求新闻立法,统治精英也认真考虑过。1983年的时候,胡耀邦曾安排将制定新闻法提上议程;1989年5月,赵紫阳也提出加快新 闻立法,“六四”之后自然不了了之;1998年,当时的人大常委会领导人表示正在起草新闻法,此后再次杳无音信(参见胡绩伟《制定中国第一部新闻法的艰辛 与厄运》(http://is.gd/fthCt);赵金《关于新闻立法几个问题的探讨——访中国青年政治学院教授、新闻与传播系主任展江》(《青年记 者》http://is.gd/ftg7m,2008年)。我们并不太清楚胡耀邦、赵紫阳可以让新闻法开明到什么程度,但是,邓小平的态度却是坚决的。 1989年3月,邓小平说:“控制局势要注意方法。特别要抓紧立法,包括集会、结社、游行、新闻、出版等方面的法律、法规。违法的就要取缔。中国不能允许 随便示威游行,如果三百六十五天天天游行,什么事也干不了。”(《邓小平文选》第三卷286页)。

我认为,政府长期以来之所以没有出台一部统一的《新闻法》,最重要的原因是不想冒险将种种限制新闻自由的措施集中规 定在一部法律中。像现在这样将大量限制、管制措施分散在种种法律、行政法规、规章中,可以分散人们的注意力、减轻外界压力,对其最有利。那种试图通过争取 制定新闻法来改变长期以来国家拥有、控制媒体的想法是幼稚的,如果政府愿意改变这种状态,只要允许私人按企业登记法注册经营报刊、出版机构,以及停止党政 机关对新闻出版的干涉、管制,就可以了。在政权性质还没有通过民主化改变的情况下,如果出台统一的新闻法,即使不增加惩治媒体、记者的措施,也势必会强化 现有的措施,从而方便控制。我并不是说将来也绝对不可以考虑制定一部新闻出版法,但只有在自由民主的前提下,新闻出版法才有可能是保障性的,对新闻出版自 由的限制才有可能较少。可以肯定的是,关于新闻出版的法律越发达,新闻出版的自由就会越少。

对于新闻、出版等基本自由,重要的是政府受宪法的约束不得制定剥夺性、限制性法律;只要宪法能得到遵守,并不需要专门的新闻法来保障、落实新闻自由。如果连宪法的承诺都无效,却乞灵于法律的“保障”,未免太不现实了。

7.前面提到的胡伟、周天勇就是以共产党的垄断地位、没有其他强有力的政党,来论证继续坚持共产党的领导、控制的必要的。参见本文第四章对他们的观点介绍。

8.Adam Przeworski: Democracy and the Market, p.11. (Cambridge University Press, 1991).

9.Huan-mao Tien: “Taiwan’s Transformation” in Larry Diamond,Marc F. Plattner, etc: Consolidating the Third Wave Democracies: Regional Challenges. p125.

10.参见于建嵘《职工没有罢工权就没有尊严》(《南风窗》2010年第13期);刘荣刚《彭真与1982年宪法的制定》(《人大研究》2004年第9期(总第153期))。

11.参见Neil Jarman, Dominic Bryan, Nathalie Caleyron and Ciro de Rosa: “Politics in Public Freedom of Assembly and the Right to Protest: A Comparative Analysis. 作者比较研究了8个民主国家的集会游行权利状况。http://is.gd/fynon.

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(续第50期)

第八章 转型过程中的恰当变革顺序 (下B)

4.2 再论转型恐惧

为了有利于启动民主转型,必须清理一个严重的思想障碍,那就是弥漫在各个角落的对于自由化、民主化的恐惧。季卫东 说:“在短期内中国走向多党政治的可能性不大,实行全国直接选举人民代表更会造成极大的混乱”(注1)。于建嵘说:“培养体制外的对抗力量,可能会撕裂社 会”,“既不现实,也不可行”(注2)。王力雄说:“首先要考虑的是会不会导致‘乱’”,“如果启动西式民主的政治改革,随之出现的反对党、自由舆论、公 民社会等”,有使“中国发生全面崩溃的可能”(注3)。周舵说:“苏联的道路对中国来说是灾难性的,若中国走同样的路,付出代价将更大”(注4);一定要 “渐进、有序、可控”;“可以在政治性、现实性、大众动员性的言论,和非政治性、非现实性、小众范围内的言论之间做出区分,后者应尽可能自由,前者则不妨 随着各方面条件的成熟逐步放宽限制”(注5)。周天勇说:“从以后政党格局的改革看,不论是壮大其他现有的党派,还是建立新的党,或者是意图实现多党制, 都是行不通的,政治成本都相当高昂,风险也相当大”(注6);前苏联、东欧国家那种一揽子改革方式,“实施的难度过大,成本过高,且对改革操作的要求也 高,一旦把握不好,改革中容易出现社会动荡和挫折”(注7)。萧功秦说:“我很反对现在进行大幅度的政治体制改革,时机还远远没到”(注8);“快速大幅 推进‘多元民主政治’”,会“使长期积聚的各种社会经济矛盾,如同多米诺骨牌一样引起连锁爆炸,并如决堤的洪水一样,吞噬残存的社会秩序,使一个国家陷入 乱世式的六道轮回”(注9)。潘维说:民主制“尽管给了‘人民’充分的政治自由……却常常使社会四分五裂,甚至陷入无政府状态,不得不回到非民选领袖的自 主制”,“它削弱了维持社会秩序的功能而呈现一种自毁倾向。这亦是当今众多发展中国家的困境:抛弃了专制,却又无法支撑住民主制,社会长期面临失序危 险。”(注10)等等,等等。

列举上述言论是为了说明这样一个重要事实:知识精英中普遍存在着对于民主转型的担忧、惶恐。多年来,在我与一些人的 交谈中,也经常有人提出这样的问题:如果实行民主,中国是否会乱?王力雄说得好:“正是怕乱的心理,成为中国政治改革的主要障碍之一”(注11)。许多人 既希望民主又害怕民主,恐惧压倒了希望。

这种普遍的惶恐——我称之为“转型恐惧症”——有几个明显的来源。首先,它显然是人类天然的守旧思想的体现。借用保 守主义思想家赛西尔(Cecil)的话说,“它部分产生于对未知事物的怀疑,以及与此相应的对经验而不是理论论证的信赖”(注12)。无论是统治者抑或被 统治者,都只熟悉专制制度下依靠高压控制维持秩序的经验,而对于民主制度下如何维持秩序却没有体验,一想到放松控制便失去了确定感。习惯了表面平静、声音 一致,很自然会特别担心不同的声音将导致混乱,甚至将不同的声音与混乱相等同。习惯了没有公开角逐、竞夺支持的政治生活,很自然会特别担心多党竞选将撕裂 社会,甚至将不同党派的竞争等同于社会的分裂、解体。习惯了对人民的压迫性控制,自然会特别担心一旦放松控制人民就会无法无天,将众多黎民百姓都视为潜在 的暴民。

其次,日复一日被强调的、在官方舆论中居于核心的邓小平主义,对于传播“民主会乱”、“转型会乱”的思想起了特殊重 要的作用。回顾历史,邓小平是“民主会乱”的最早、最重要、最有影响的鼓吹者。从80年代中期开始,随着学潮发生的频率提高,邓小平开始强调稳定、宣扬 “民主会乱”,到80年代末以提出“稳定压倒一切”并诉诸武力镇压而达到巅峰(注13)。“中国人多,如果今天这个示威,明天那个示威,365天,天天会 有示威游行,那么就根本谈不上搞经济建设了”,“如果我们现在十亿人搞多党竞选,一定会出现‘文化大革命’中那样‘全面内战’的混乱局面”(注14)。

主要出于政治目的,部分由于自身痛苦的经历,邓小平的话语系统刻意混淆了暴君发动支持的、利用群众运动对异己残酷斗 争迫害的“文革”,与人们所追求的民主自由制度的原则上的截然不同,而将“动乱”与后者联系在一起。他将学生依据宪法的承诺所进行的游行示威称为“动 乱”,虽然不能被所有人接受,却足以混淆视听。他诉诸“发展”、“稳定”等人们都支持的目标而排斥民主、自由,假定专制更有助于发展、稳定,虽然思想混 乱、武断,但竟然对许多人产生了潜移默化的深刻影响。

在80年代,知识精英们并不为稳定担忧,鲜有“民主会乱”的论调,但是在经历了1989年夏季的沉重打击之后,在 90年代重新出发思考未来时,这种论调却奇迹般地变得流行起来。有的人谈论“民主会乱”、“转型会乱”是为了迎合官方,有的是为了论证、推销“渐进民 主”,但无论出于什么目的,都不同程度被官方所潜移默化了。

当然,这一论调的产生、流行还有其他显著原因。例如,“中国特殊论”,或者说“中国不行论”:“中国是一个大国”;“中国没有宗教信仰”;“中国贫穷落后”;“中国人素质差”,等等;所以,“某某国家的一揽子变革模式不适用于中国,中国如果那样一定会乱、会解体”。

对于国外民主转型的缺乏了解、官方对成功经验的封锁,以及对负面资讯的选择性夸大、渲染,在强化、传播关于民主转型 的悲观情节上,也起了至关重要的作用。例如,前面讨论过的苏联东欧转型对中国知识界的负面影响。在这种舆论氛围下,不少人总是热衷于援引媒体渲染的个别失 败案例或成功案例的负面片断,来说明转型是多么可怕。众多成功转型的案例并没有进入人们的视野。

行文至此,也许有人会问:难道民主转型没有任何风险吗?你是否在刻意回避问题呢?对此,本文稍后会作出回答。这里要 说明的是,那些鼓吹“转型会乱”、“民主会乱”的人只是仓促预言而不事论证,想当然地抽象推理,没有人研究过足够的案例来说明自己的观点。我的研究发现, 一些学者最感到惶恐的或许莫过于转型开始后的社会动员(social mobilization)、参与爆炸(explosive participation)了,这里将通过描述这个过程,来说明它其实并没有想象的那样可怕,因为会出现有利于和平、稳定的新因素。

本文第二章说过,自由化的一个重要结果就是“公民社会的苏醒”(resurrection of civil society)——这是著名转型学者吉勒莫•奥多纳与菲利普•斯密特根据南欧、拉美经验总结出来的一个概念。随着公民社会的苏醒,各个部分的人们会“摸 索前进”,相继越来越大胆地站出来发出自己的声音:政治活动分子会复活过去的政党或建立新的政党,要求具体的民主化方案,提出种种变革主张;知识分子、作 家、艺术家触及过去种种禁区的作品,揭露性的、讽刺性的、批判性的,等等,会广泛流行、畅销一时;新闻记者对于种种腐败行为的揭露会激起人们的愤怒;人权 组织、活动分子、受迫害者或其亲属,会揭露过去种种践踏人权的行为,要求调查真相、厉行法治、兑现正义;各种行业组织例如律师协会、记者协会、工程师协 会、医师协会等,会提出从民主化到行业利益大小不同的要求;企业家、商人也会发表政治主张,要求保护民族产业,保障私有产权;劳工会谴责政府对资本家的偏 袒,要求提高工资、改善工作环境;等等。各种不同的声音将造就成一种前所未有的局势,汇聚成一个“爆炸性社会”(explosive society)(注15)。

然而,这个“爆炸性社会”并不像想象的那样可怕。当一个威权政府宣布要进行并确实启动了民主改革的时候,它与社会之 间的紧张关系便缓解了。因为人们看到了希望,知道自己的权利通过民主化才能得到较好保障。人民对政府的支持不仅不会下降,反而会上升,改革派的地位因此会 得到加强。在西班牙,苏亚雷斯以这种支持为背景,通过沟通、谈判,得到了所有反对党派在整个转型过程中的合作(注16)。戈尔巴乔夫在启动改革后的一段时 间,其国内外的声望和支持度是苏联所有其他政治人物都望尘莫及的。

但是,这种支持、合作是不稳定的,如果改革的步子太慢甚至停滞不前,向民主化过渡的时间、前景不明,导致改革者的诚 意、目标受到怀疑,人们就会撤回支持,并很可能发动大规模的、激烈的抗议。倘若局势变得越来越混乱、失控,改革派在统治集团内部的地位就会受到严重损害, 强硬派发动政变恢复控制的动机也会增强。

这也正是本文坚决反对那种假定“小的就是好的”、“慢的就是稳的”的渐进改革主义的一个重要原因。对于转型是否能免 于大动荡、是否能顺利地完成,政治精英的策略、选择,包括时机、节奏的把握,具有关键的意义。有一种观点认为,中国现在社会矛盾累积太多,不宜于进行重大 政治改革,换言之,其实也就是应该延迟民主转型。萧功秦写道:“特别值得指出的是,激进的大爆炸式的改革,对于传统集权体制的变革特别不利,因为这一体制 内部从来不存在妥协讨价机制与政治文化,而集权体制往往积压的矛盾太多,一旦改革通过激进的方式来推进,长期没有解决的矛盾会使国民的不满情绪以‘低频 率、高强度’的方式得以发泄,形成巨大的人群在短期内急剧地涌入政治场所,实现被压抑多年的愿望。于是就很难避免发生‘政治参与爆炸’。政府难以满足如此 急剧增长的政治诉求,这又会进一步引起国民的不满情绪,并进而挑战主政者的权威合法性,形成政治动荡。”(注17)

然而,当今中国所累积起来的许多问题和矛盾都与政治制度有着不可分割的联系,在整体政治制度不改变的前提下,看不出有什么希望能通过小改小革而得到有效治理、缓解。正如波普所说:只有在民主政体架构建立的前提下,理性的机构、体制改革才是可能的(注18)。

从过去的历史看,除少数例外,例如台湾,绝大部分民主转型都不是在社会矛盾较少的情况下发生的。美国政治学家斯蒂芬 •哈格德(Stephen Haggard)和罗伯特•考夫曼(Robert R. Kaufman)曾研究过27个国家的民主转型,发现其中有21个国家在转型前发生了经济危机(注19)。当国家处在“风调雨顺”的美好岁月中时,威权统 治者往往觉得根本就没有必要采用民主制度。转型几乎没有太多例外是在矛盾积累很深、人们抗议加剧的情况下,要么由统治精英相对主动地开启,要么由公民社会 所强加。

从这个角度看,民主转型之所以能发生,是因为它被认为是化解矛盾、摆脱危机的出路。假如在威权政体不改变的情况下,也能通过小改小革有效地解决矛盾、满足人们对于正义的渴望,这个世界也许就不会发生任何民主转型了;成为普世标准的就不会是民主政治,而是威权统治了。

在民主转型之初,的确有可能发生“参与爆炸”(participation explosion),但是,它并不像想象的那样可怕;在突发性转型中,当人们走上街头击败专制统治的时候,“参与爆炸”就已经发生过了。人们当然会、也 应该提出种种政治诉求,但是人们也是有常识、理性的,会懂得民主制度的创立只是为建立一个更正义的社会提供了前提,并不意味着所有的问题都会立即得到解 决。

东欧国家在政治、经济转型的过程,经济连续数年大幅下滑,可是人们怀着“明天会更好”的期望等待、忍耐了。虽然不免 沮丧、失落,有的人甚至怀念过去的时代,但是人们仍然支持民主制度,而不愿回到专制统治之下。这种故事难道在中国是不可能的吗?中国人民难道没有理性、忍 耐、合作的精神吗?

许多人心中有一种根深蒂固的、与专制统治息息相关的“稳定”概念。为了获得和保持自由,这种“稳定”观念必须改变。 所谓“稳定”,在专制制度下指的就是没有不同声音、没有抗议,许多人在展望民主转型的前景时,也不自觉地运用了这一概念。他们有一个惊人的自相矛盾,那就 是一方面认同言论、新闻、结社、集会、游行等基本自由,不同意并经常愤慨于政府的压制、践踏,另一方面,却又害怕开放这些政治表达方式,总是将其与混乱、 失序联系在一起。害怕不同声音、压制不同声音正是专制统治者的特点,被他们认为是维持秩序、稳定所不能不坚持的基本政策,这种思想、情绪显然也传染给了其 治下的许多人。

的确,不同的声音对于专制统治是可怕的。例如,在专制政治下,任何原因、事件引起的游行示威,都有可能变得非常激 烈、非常有对抗性,以及发展演变为反制度性、颠覆性的,也就是针对整个政治制度和政权体系。但是,在民主政治中,游行示威就不会这样可怕,它只是众多表达 方式之一,往往没有强烈的对抗性,会停留在“就事论事”,而不会转化为颠覆性的。人们手中有政治领袖需要的选票,因此他们用不着颠覆政府,况且,大家意见 相互分歧、多种多样,游行者只是表达了一部分人的意见而已。

如果你到一个自由民主国家生活一段时间,就会发现人们对公共事务没完没了地发表不同意见;媒体上天天有对政府的批 评,不时会爆出政府官员的丑闻;街上也会经常有人游行请愿、招摇过市;室内有种种各抒己见的会议。你或许会觉得这一切显得有些“纷乱”,但它正是民主国家 的活力所在。从中你看到的不仅是意见的分歧,还有人们活跃的心智、丰富的道德意识、坦率的品格、奔放的创造力、关心公益的精神、合作共事的艺术。人们彼此 之间的分歧、各个部分的不满,由于可以通过多种多样的方式得到表达,因而就避免了成为积聚起来静待将来某天的巨大风暴。人们不需要寻求以大规模、激烈的行 动推翻政府,而是按部就班处理大小事务,在不同范围、层次进行点滴改良。

这是一种“新”秩序、“新”稳定形式。政治自由就是它的前提和源泉。这也正是我们要在中国建立的秩序和稳定。为了建 立这种新秩序,对于专制统治日复一日所灌输的寂静无声的“稳定观”,以及与此相应散布的关于政党竞争、集会游行和所谓“负面”报道的负面看法,必须保持警 惕。它们让人变得神经脆弱,不敢面对未来。

在未来,也要警惕这种“稳定观”损害、消灭自由。“可以说有一条普遍的规则,那就是,在一个自称共和国的国家,一旦 你看见的是完全的平静,自由的精神就不复存在了”,将近300年前,孟德斯鸠(Montesquieu)在总结罗马共和国衰亡的原因时曾这样写道(注 20)。可怕的不是表达不同意见的自由,而是不允许表达不同意见。

我并不是说民主转型对于中国没有任何风险,绝不可能导致大的动荡和任何难以挽回的结果——前面用了大量笔墨阐述全国 选举先于省区选举的重要性,就是出于国家有可能陷入混乱甚至解体的担忧——但是,我认为,在转型过程中,除了边疆地区的民族主义,其它都不太可能构成非常 严重的挑战——经验表明,民族主义的非理性情绪是最具爆炸性的。

总体上看,弥漫在政治精英和知识精英中的恐惧情绪是过分的。那些宣扬“转型会乱”、“民主会乱”的人,并没有说清楚危险究竟来自何方、是如何发生的。从这个角度看,他们实际上陷入了想象的恐惧当中——思想不清楚所带来的惶恐。

当许多人宣扬“民主会乱”、反对尽快转型的时候,似乎没有意识到自己其实有一个假定——中国现在是稳定的。这个假定 已经越来越难以成立了。2009年,政府的维稳经费达到5140亿元人民币,接近国防开支,而且增幅超过了后者。“已经陷入‘越维稳越不稳’的恶性循 环”,清华大学晋军等学者在一个报告中这样评论道(注21)。

前面说过,许多国家的民主转型之所以会发生,就是因为转型被视为摆脱危机的出路。因为,转型可以缓解人民与政府的关 系,民主能够为建立更公平的社会提供政治前提。然而,由于过分担心“转型会乱”、看不到转型开始后会出现的有利于和平稳定的新变化,有的人主张一种实际上 是回避民主转型的伪渐进主义,也有的干脆明确主张转型应该推迟,还有的则以“法治政体”等名义主张某种或许比现在好一些的软性威权政体。对于民主转型持某 种程度担忧是可以理解的,但回避、拖延并不是出路,不过是坐等危机加深而已。

再说一遍,民主转型能否成功的关键在于政治精英的策略和选择,包括节奏、时间的把握。在启动转型之初,小步幅、试探性的开放或许是在所难免的,但是,当社会动员起来之后,就需要加快速度、尽快举行全国选举,否则,变数将会增加。

此外,在转型启动前后,还应真诚地与反对派沟通、协商。与各主要政治力量达成共识、协议,将会大大减少转型过程的不确定性。最后需要强调的是,民主转型过程总会带有一定的不确定性,必须具有面对这种不确定性的勇气,才会拥有未来。

4.3 当前自由状况

还需要讨论的是:中国是否开始了政治自由化?答案显然是否定的,但有些人也许认识不清。从70年代末开始,由于共产 党逐步放弃了过去激进的社会革命路线,向1949年以前退却,中国社会发生了深刻、巨大的变化,人们感觉比70年代末以前的30年自由多了。这种感觉无疑 是真实的。不过,如果从当代世界的眼光看,我们目前的自由度仍然低得可怜,只获得了有限的公民自由(civil liberties)。

在此介绍一下中国在世界上的自由度排名,以说明这一点。总部设在纽约的智库“自由之家”(Freedom House),从50年代开始探索评估世界各国的自由度,发展出了一整套评估计量标准、方法,其一年一度的“世界自由报告”受到广泛的重视,是民主转型研究重要的数据资源。它从两组权利,即政治权利和公民自由,来评定一个国家的自由状况。政治权利(political rights)包括选举程序、政治多元化、政治参与和政府运作各环节的权利,涉及选举政府首脑、选举立法机构、组织政党或其他政治团体、政府透明度和知情 权、请愿权、腐败惩治、政策评论权等子项。公民自由(civil liberties) 包括表现和信仰自由、社团和组织权利、法治、个人自治与个人权利等类别,涉及媒体的自由独立、宗教机构自由、学术自由、教育自由、司法独立、建立非政府组 织、组织工会、拥有私人财产、开办私人企业、迁徙自由、择业自由、平等机会等等子项。

政治权利和公民自由两组权利的状况,均根据各子项的评分结果,划分为1、1.5——6.5、7共13个等级。其中, 第1级最高,表示有广泛的自由;7级最低,表示没有自由;6.5级倒数第二,只有非常有限的自由。综合这两组权利状况的评估等级,世界各国家分别被归入 “自由国家”、“部分自由国家”和“不自由国家”三大类。每一大类又分为级别不同的若干群组,例如,不自由国家包括5.5、6、6.5、7共4个级别。

在“自由之家”2010年1月发布的《世界自由报告》中,中国在政治权利状况上属于最低的第7级,没有自由;在公民 自由状况上的级别是6,只有非常有限的自由;所以,中国的综合评级为倒数第二的6.5。处于这一级组的共有8个国家,除中国外,还有老挝、古巴、津巴布 韦、叙利亚、沙特阿拉伯等。第7级组即没有任何自由的国家有9个,包括缅甸、北朝鲜、索马里、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等。6.5级组虽然只比7级组高 0.5级,但自由度要显著高于后者。不过,这两个级组都属于世界上最不自由的国家——共17个国家,中国是其中之一(注22)。

“自由之家”从制度、结构的角度进行评估。它对于中国的评估或许会出乎一些人的意外,但我认为“自由之家”的评估结果是符合实际情况的。的确,70年代末 以来,中国社会发生了巨大变化,其中有两个非常重要。首先是共产党的“改革开放”——它从70年代末开始,到21世纪初结束——部分否定了毛泽东时代建立 起来的公有制、终结了计划经济体系。私人企业重新出现,人们可以自由择业,人口开始了流动。所以,人们在经济领域重新获得了部分公民自由。正因为如此,中 国已经不是没有任何自由的国家,免于了与北朝鲜等国家为伍。

不过,不应忘记经济改革很不彻底,金融、电信、铁路、航空、重工业等关键领域仍然由国家垄断。人们也没有组织工会等公民自由。

还需要提到的另一个重要变化是,共产主义意识形态已无可挽回地没落,官方丧失了彻底控制思想言论的能力。多数人的私 下谈话已经可以相当自由,能表达对当局的鄙视和愤怒,不必担心会像以前一样因此被送进监狱。但是,这基本上是“说悄悄话的自由”,不可与思想言论自由混为 一谈。因为只有达到能公开发表不同意见,也就是可以在各种媒体和公共场所畅所欲言,才能算有了言论自由。

然而,这种自由目前显然是不存在的。互联网的出现对言论管制构成了前所未有的挑战,但是今天你打开网页就能看到一个警察。至于组党、集会、游行、选举等与政府相关的自由之不存在,是如此明显,毋庸赘言。结论是,政治权利等于零,政治是高度压迫性的。

这将我们引向了同一个问题的另一种表述方式,那就是:中国目前的政体属于什么类型?有人说它依然是极权主义的 (totalitarian regime),也有的人说是后极权主义的(post-totalitarian regime),还有人说是威权主义的(authoritarian regime)。所谓“极权主义”,根据林茨的经典定义,其特征之一是几乎铲除了政治、经济和社会领域的所有多元主义。“后极权主义”与“极权主义”的不 同在于,它出现了相当程度的社会多元化,形成了一种与官方意识形态平行的第二文化(second culture)。“威权主义”呈现有限的政治多元化,但不存在责任政治(注23)。不过,有时学者们也以“威权主义”泛指所有非民主政体。

我认为,当今中国的政体似乎可以认为是兼具后极权主义特点的威权主义,是一种杂交政体(hybrid regime)。它不存在政治多元化,意识形态仍然是其重要维度,但已经有相当程度的经济和社会多元化。

近年来,国际学术界也区分了一种杂交政体,对威权政体进行了更细致的划分,在此有必要简略介绍以资对照。在50、 60年代,主要是在第三波民主化浪潮中,有一批国家一方面实行了某种形式的选举民主,有定期的、竞争性的多党选举,但是另一方面,选举却被种种不正当方式 扭曲了,没有达到公平、自由选举的正常标准。这种将民主因素与威权统治结合起来的杂交政体,美国政治学家斯蒂芬•列维斯基(Steven Levitsky )、鲁逊•维(Lucan A.Way)称之为“竞争性威权政体”(competitive authoritarian regime)(注24)。马来西亚、新加坡、台湾(1986年前党外运动时期)、泰国(2005年后)、俄罗斯(叶利钦之后)、阿塞拜疆、亚美尼亚、乌 克兰(2004年橙色革命前)、格鲁吉亚(2003年玫瑰革命前)、埃及、肯尼亚、塞内加尔、约旦,等等,都属于“竞争性威权政体”。

与斯蒂芬•列维斯基、鲁逊•维不同,拉里•戴蒙将这种杂交政体按自由度细分为三类:“模糊政体” (ambiguous regime)、“竞争性威权政体”、“霸权性选举威权政体”(hegemonic electoral authoritarian)。除杂交政体之外,还有一种威权政体,那就是“政治上封闭的威权政体”(politically closed regime)。全世界有25个政治上封闭的威权国家,其政治权利在“自由之家”的评估结果中为第6级至第7级。政治权利处于第7级,亦即政治上没有任何 开放的国家为15个,构成了世界上的“一小撮”,中国是其中最显赫的一员(注25)。

顺便说一句,在苏联崩溃中独立的国家并不像国内许多人想象的那样都成了民主国家。在戈尔巴乔夫时期,除土库曼斯坦 外,其它都经历了程度不同的自由化和部分民主化。但是,苏联崩溃后,大部分都先后经历了向威权主义的回潮。2003、2004年,格鲁吉亚、乌克兰先后发 生了颜色革命,分别成为部分自由和自由国家,吉尔吉斯坦2005年也曾发生颜色革命,但后来又回到了不自由国家行列。在自由之家2010年的世界自由报告 中,俄罗斯、白俄罗斯、吉尔吉斯坦、卡扎克斯坦、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆均是不自由国家,处于5.5级,属于拉里•戴蒙所定义的“霸权性选举威权政体”。 当然,这些不自由国家仍然举行具有一定竞争性的选举,相对于戈尔巴乔夫改革前开放,自由度显著高于中国。

由于总算有一定的开放,它们的状况也许正好符合中国一些渐进主义者的胃口。然而,我们并不知道它们什么时候会变成民 主国家,在重新走向民主的过程中人们会付出什么代价,是否会发生激烈的冲突。我认为,当代中国的渐进主义,其精神气质最有可能导致三种前景:其一、长期停 滞不动,不发生真正的民主转型;其二、从完全封闭的威权主义过渡到前景不明、具有一定竞争性的威权主义;其三、转型的速度跟不上社会动员的速度,像前苏联 那样解体。本文下面将对转型过程的节奏、速度做进一步探讨。

(未完待续)

注释:

1.季卫东《中国:通过法治迈向民主》(《战略与管理》1998年第4期)。季卫东在以后的作品中越来越强调法治先行。

2.于建嵘《建“橄榄型”社会,中国还需三十年》(《国际先驱导报》,2010-04-19)

3.王力雄《递进民主—中国的第三条道路》。该书2007年10月由香港社会科学出版社出版。本文使用的是没有页码编排的网络版。参见其“第一篇:中国政治转型的困境”。

4.柴子文《六四凌晨的雾与电——专访六四「天安门四君子」之一周舵》(《亚洲周刊》,2009-06-14)。

5.周舵《理解中国前途的七件工具》(2008年11月在香港中文大学的演讲)。

6.记者傅剑锋《中央党校课题组提交政改报告》(《南方周末》,2006-06-29)。

7.记者马国川《周天勇:政治体制改革需要一个总体方案》(《经济观察报》2008年03月02日)。

8.萧功秦《改革在不断试错中前行》(时代周刊访谈录,2009年1月)。

9.萧功秦《走向新保守主义:改革的反思与挑战》(http://is.gd/fCBU2,2001年)。

10.潘维《法治与未来中国政体》(《战略与管理》1999年第5期)。引文中的“自主制”系来自于英文术语autocracy, 准确翻译应该是“独裁制”。这显然是潘维要刻意避讳的,所以从构词的角度译成了中文读者莫名其妙的“自主制”。一个讨论国家政体的政治学教授,连“独裁 制”的提法都要刻意避讳、过滤,其文章的价值确实不需要再说什么了。

11.王力雄《递进民主—中国的第三条道路》(网络版)“第一篇:中国政治转型的困境”。

12.Lord Hugh Cecil: Conservatism, p.9 (Williams and Norgate) .

  1. 参见《邓小平文选》第三卷“旗帜宣明地反对资产阶级自由化”(1986年)、“没有安定的政治环境什么事都干不成”(1987年)、“压倒一切的是稳定”(1989年)、“中国不许乱”(1989年)等讲话。

14.《邓小平文选》第三卷285页(人民出版社,1994年)。

15.参见Guillermo O’Donnell and Philipp. C. Schmitter:Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies.pp.49-53.

16.参见Paul Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”,pp.91-159.

17.萧功秦《转型政治学视野下的中国三十年》(《领导者》(双月刊)2008/4月号,总第21期)。

18.Karl Popp.er: Open Society and its Enemies, Vol.I同上书,p110。

19.Stephen Haggard and Robert R. Kaufman: The Political Economy of Democratic Transitions. pp.32-39.(Princeton University Press, 1995)

20.Montesquieu, Complete Works, vol. 3 (Grandeur and Declension of the Roman Empire; A Dialogue between Sylla and Eucrates; Persian Letters).pp.64-65.(T. Evans and W.Davis, London, 1777).

21.晋军等《以利益表达制度化实现社会的长治久安》(http://is.gd/fOUPh,2010年)。

22.参见“自由之家”2009年度的报告:Freedom in the World: The Annual Survey of Political and Civil Rights。http://www.freedomhouse.org

23.参见Juan Linz and A. Stepan:Problems of Democratic Transition and Consolidation,pp.38-43;Juan Linz: Totalitarian and Authoritarian Regimes.pp.5-7, pp.65-70; 159-165.(Lynne Rienner Publishers,2000)。

24.Steven Levitsky and Lucan A. Way: “The Rise of Competitive Authoritarianism”( Journal of Democracy Volume 13, Number 2 April 2002).

25.Larry Diamond:“Thinking about Hybrid Regimes”(Journal of Democracy Volume 13, Number 2 April 2002).

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(续第51期)

第九章 动力、选择与谈判转型(A)

一、“革命—改良”、“暴力—非暴力”

关于中国政治现代化的路径,晚清曾发生“革命”还是“改良”的激烈交锋。结果是,革命派占了上峰。1989年之后, 这一争论以李泽厚、刘再复《告别革命》的出版为标志,被重新激活。这次,总体上则是改良派取得了胜利。然而,细察一下会发现,这一争论具有很强的误导性。 如果“革命”只是指传统的暴力革命,争论其实已经过时了,不过是在争执一个基本上属于虚拟而非真实的问题。这样说不是因为人民没有拿起武器推翻暴政的权 利,那样的权利无疑是存在的。可是,生活在热兵器的时代,已经没有合适的武器进行暴力革命。

“在1985年波兰军管期间,米奇尼克在他的《狱中书简》里,回答了经常是西方记者提出的问题:为什么团结工会从一开始就声明放弃暴力?米奇尼克说他担心 暴力革命可能扭曲民主运动的性质。再有,米奇尼克讲的很干脆:‘我们没有枪’。”(注1)没有枪,这是一个明显的事实。暴力革命曾有过其时代,但那样的时 代已然逝去。

但是,“革命—改良”之争之所以具有严重的误导性,不仅仅因为暴力革命在当今的时代已不现实,还在于它将人的思维导向、局限于两个极端——要么“革命”、要么“改良”,似乎只有这两种可能。

大家知道,在这场争论中,“改良优于革命”成为许多人的共识,可是“改良”如何才可能发生,亦即民主转型的动力机制 在哪里呢?尽管不是所有的改良派都天真到以为改良会自动发生,但由于“革命-改良”论争的极端性,这个至关重要的问题被过滤掉了。结果是,不断有人呼吁、 劝导政府改革,更多的人在等待、盼望政府改革,似乎这样下去,民主转型终究会发生。然而,民主转型是不能靠呼吁和等待而得来的。经验表明,如果没有足够的 人采取实际抗争行动,一个臭名昭著的独裁政权也是可以长期存在下去的,被盼望的改革也许永远不会发生。

美国政治学家基恩•夏普(Jene Sharp)毕生致力于非暴力抗争研究,他在其最新著作《自我解放》中写道:“许多善良的人假定,如果他们足够强烈地谴责压迫,而且反对的时间足够长,所期待的变革就会以某种方式发生。这个假设是错误的。”(注2)

所以,本文在此着重讨论为什么不能将未来寄托在当权者的自我醒悟上,而必须通过非暴力抗争来争取自由、民主。不过, 此一讨论仍然需要先回到暴力革命问题上。因为在“革命—改良”之争中,改良派取得了胜利,但是在相信政府不会自动改革的人中,仍然有人主张必须诉诸暴力革 命(注3)。暴力革命思想的根源并不难找到。大家知道,共产党是依靠暴力革命起家的,它的“枪杆子里面出政权”的思想影响了很多人。其政权之残暴、专横, 长期以来对于异议人士、异议运动的严厉镇压,也在不断打击一些人对于非暴力抗争的信心。人们有一种普遍的无力感,有些人自然会想到只有暴力革命才有足够的 力量打垮专制。

然而,应该清楚,暴力革命已不再是在当今时代的选择,它既不现实也不恰当。首先,前面说过,在这个热兵器时代,政府 垄断了武器。所以,那些主张暴力行动的人,通常只是年复一年地谈论暴力的必要,散布对非暴力的不信任,却并没有条件发动暴力革命。其次,即使能找到某些武 器、人员发起行动,也将很难避免是以己之短攻彼之长,面对的是对手绝对的优势。“独裁者几乎总是在军事硬件、弹药供应、交通运输和军队数量上居于优势。除 了勇气外,民主派并非(几乎总不是)对手。”结果是,被残酷、野蛮地镇压下去(注4)。其三,正如许多论者早就说过的,即使暴力抗争取得成功,产生的也很 可能是新独裁政权,以专制取代专制。这是因为军事行动会将资源集中起来,形成新的专断权力体系,造就可以实施专断统治的军事强人。回顾历史,英国的克伦威 尔、法国的拿破仑,以及我国的袁世凯、蒋介石,都是这样的人物。

与暴力革命不同,非暴力抗争依靠的是民众自身的力量和资源。这决不是说可以轻易开展起有效的非暴力抗争,但是非常明 显,力量、资源就潜在于每个人自身和周边。如果想采取非暴力行动,只要有决心和勇气,就不会找不到机会和相应方式。暴力行动为迅速、残酷的镇压提供了充分 理由,但是非暴力行动却会使镇压陷入道德上的困境。军人、警察面对和平抗议人群,没有遭受伤害、死亡的风险,他们在是否要执行命令予以坚决镇压的时候,也 相对更难以下决心(注5)。尽管非暴力行为也经常遭到镇压、惩罚,有时并且会受到严厉的镇压、惩罚,但是相对而言,参与者所承受的制裁、苦难风险,要比在 暴力行动中小。由于这个原因,普通人相对而言更容易克服内心的恐惧加入进来。而一旦克服了内心的恐惧,将会有更多的人加入进来。随着抗议人数的增加、抗议 规模的扩大,镇压、统治机器将会失灵,统治集团将会被撕裂。那个时候,转型的时机就会来临,并且,在非暴力行动中,民众、社会的力量得到了积累、发展,这 便为民主制度的建立和巩固奠定了社会基础。

为了进一步说明非暴力抗争是如何发生作用的,在此要特别介绍基恩•夏普(Jene Sharp)关于政治权力的思想。他的著作对于一些国家人民争取自由的运动起过重要作用。在《非暴力行动的政治原理》中,夏普阐明了这样一个事实:政治权 力并非内在于统治者,而是来源于社会。例如,被认为有权力发号施令,服从、合作或提供协助者所占的人口比例,为统治者提供服务的人的知识、技能,统治者所 掌控的财产、经济资源、通讯工具等(注6)。而所有这些权力来源都依赖于人们的服从,它们正是独裁者的阿基里斯之踵(Achilles’Heel):如果 人们撤回对独裁者的服从、支持,就切断了其权力来源,专制政体就会陷入瓦解。

专制政权往往看起来非常强大、无懈可击,而反对派却显得极其弱小、没有效率和力量。然而,这并不是故事的全部,专制 政权也是有弱点的。反对派应该发现、分析专制政权的种种弱点,集中攻击其弱点,以削弱对方、增强自身(注7)。为此,需要制定包括大战略(grand strategy)、战略(strategy)、战术(tactics)和方法(methods)在内的计划(注8)。非暴力抗争的方法是多种多样的,夏 普在《非暴力行动的政治原理》中就从过去的案例中总结出了198种方法,它们被归为“非暴力抗议和说服”、“非暴力不合作”、“非暴力干涉”三大类(注 9)。非暴力行动也会有伤亡,但要比暴力行动小得多。

夏普认为,非暴力抗争会以四种机制引发变革。其一是“转变”(conversion),对方阵营一些人被镇压带给非 暴力抗争者的苦难所感动,或者被非暴力抗争者所说服,因而接受抗争者的目标,但这种情况发生的几率非常小;其二是“容纳” (accommodation),如果所涉事项不是根本性的,抗争者的要求在统治者看来并不具有威胁性,而且抗争已经在某种程度上改变了力量对比,统治者 可能会与抗争者达成一项协议平息事态,例如,许多罢工就是这样处理的;其三,“非暴力强迫”(non-violent coercion),统治者事实上失去了控制局势的能力,被迫接受抗争者的要求;其四,“瓦解”(disintegration),统治者失去了任何控制 能力,连投降的力量都不够,政权崩溃。(注10)

在过去数十年中,除却像葡萄牙那样的极少数例外,其他多数转型都由非暴力抗争所驱动或争取而来,这充分证明了非暴力 抗争的力量。经常有人说,非暴力不合作并不适合于中国,因为统治者极其残暴。这是一种错误的见解。正如基恩•夏普所说,非暴力抗争适合于所有的专制政体; 所有的专制政体都是有弱点的(注11)。如果说非暴力抗争不适合于特别残暴的专制政体,暴力抗争就更加不现实了。

在任何专制政体下,非暴力抗争都是困难的和有风险的,在有些专制政体下则更困难、风险更高一些。终结专制是人类面临 的最复杂、艰巨的任务之一。在控制特别严格、抗争非常艰难的情况下,不仅不应丧失对非暴力抗争的信心,相反,应更加坚信必须诉诸非暴力抗争,研究其战略、 战术、方法,拿出创造力和想象力。

事实证明,中国人是不缺乏想象力和创造力的。例如,针对政府对于游行示威的严密封杀,近些年来,维权人士发明了“散 步”、“围观”的街头运动新方式。这符合非暴力抗争中的“迂回战术”(indirect approach)原理,亦即以当权者不便于采取严厉措施的议题、方式,撕开裂口(注12)。

就当今中国的情况而言,问题不在于是否应当坚持非暴力抗争,而在于如何使非暴力抗争更加有效。这就需要研习非暴力抗 争的原理、战略、战术、方法,并在此基础上制定非暴力抗争的计划,走向“战略性非暴力抗争”(strategic nonviolent action)。相较于暴力行动,有效的非暴力行动是温和的,但决不是软弱的,它是一种强有力的“柔道”。

过去20年来,尽管一直有反对派在抗争,但由于不少人将希望寄托在依靠政府渐进改革上,还有不少人对非暴力抗争信心不足,因而对于非暴力抗争的战略、战术、方法研究探讨非常不够,这反过来又影响了不少人对于开展非暴力抗争的信心和决心。

不过,进一步讨论非暴力抗争的战略、战术、方法已超出了本文的范围,建议读者仔细研读相关著作,特别是基恩•夏普的 《非暴力行动的政治原理》、《从独裁到民主》、《自我解放》(注13)。我将转而对中国民主转型最可能在什么情境下发生,作一预测。为此,请读者先用下表 重温一下1989年发生在社会主义阵营的抗议风潮。

3 1989年《纽约时报》关于社会主义国家社会运动的头条新闻

2月6日:( 华沙)华沙开始与团结工会谈判

3月26日:(莫斯科)苏联人尝试1917年以来最自由的选举

4月2日:(哈瓦那)戈尔巴乔夫访问古巴,受到卡斯特罗拥抱

5月4日:(北京)催促中国民主,10万人突破警察封堵

5月13日:(地拉那)阿尔巴尼亚领导人表示国家将民主化但继续实行社会主义

5月13日:(北京)中国的民主英雄:戈尔巴乔夫

5月17日:(北京)100万中国人游行,加大压力要求变革

6月4日:(北京)军队进攻、镇压北京抗议者;数千人还击,许多人丧生

6月8日:(华沙)华沙接受团结工会的压倒性胜利和党的颜面扫地失利

6月11日:(北京)民主运动:结束了——暂时地

6月16日:(布达佩斯)领导1956年反叛的匈牙利人被当作英雄安葬了

10月15日:(西柏林)东德的运动被后继者超越

11月4日:(东柏林)50万人东柏林集会要求变革;移民被许可前往西柏林

11月20日:(布拉格)20万人布拉格游行,变革呼声高涨

25月25日:(布拉格)布拉格共产党领导人辞职;新党魁,48岁,一匹黑马;35万人集会欢呼杜布切克

11月26日:(布达佩斯)匈牙利举行42年中首次自由选举,避免了一场杯葛

11月27日:(布拉格)数百万捷克斯洛伐克人继续给党施压,两小时总罢工

12月4日:(布拉格)抗议集会重现布拉格,要求新政府下台

12月24日:(布加勒斯特)罗马尼亚军队在首都得手,但战斗仍在继续

来源:该表格取自查尔斯•铁利(Charles Tilly)《社会运动,1768-2004》(Social Movements,1978-2004),英文版第72页。

在当代中国历史中,1989年无疑是最令人刺疼、伤悲的一年。那一年,大规模的群众抗议开启了转型的契机,但最终与 转型失之交臂,而在东欧被终结的则是共产主义,民主自由取得了胜利。那么,在未来中国,是否还要重现大规模的抗议才能再次获得转型的契机呢?我认为,中国 民主转型只可能在两种情形下发生:一是社会的反叛导致控制成本大幅攀升、政府难以承受控制成本,也就是政府正在失去控制、如不顺应变革的要求将会失去控制 的时候,此时统治集团内部分化出温和派并取得相对的优势,开始政治上的开放;另一种情况是,在上述情形下,统治集团内没有及时分化出温和派,或者虽然分化 了,但温和派并没有取得相对于强硬派的优势,结果,局势进一步变化,最终发生更大规模的抗议导致政权瘫痪、瓦解。

这里要顺便介绍一下英国一位历史学家对东欧国家转型的解读。提摩太•伽等•阿什(Timothy Garden Ash)曾长期在东欧作记者,是那个地区民主转型的现场目睹者。他认为,1989年发生在匈牙利、波兰等国家的历史性事件,是革命 (revolution)与改革(reform)的混合。“有由统治的共产党内少数人领导的强烈和本质性的、‘自上至下’的变革因素,也有‘自下至上’ 的、关键性的民众压力因素”。所以,他将英文revolution(革命)和 reform(改革) 两个词合而为一,生造了一个词refolution(注15)。这个词在中文无法有对等翻译,所以,我在这里也生造一个词,将其译为“革改”。它的意思 是:“革命+改革”。我相信,中国不可能经由许多学者所想象的渐进改革建立民主,她需要一场革改。

在此,还要提到国际话语的一个新变化,就是“革命”再次在一些政治作品中流行起来。但是,流行的并不是传统意义的, 也就是从美国《独立宣言》到第二次世界大战之间两个多世纪中被普遍信奉的“革命”概念。传统意义的“革命”,其基本特征是以民众参与的暴力行动夺取政权来 建立新制度。今天再度流行的“革命”概念,指的是通过大规模的和平抗议击败独裁统治,暴力并不是定义性特征。这一新的、当代的“革命”概念,最早或许应该 追溯到1989年的捷克斯洛伐克人,他们将自己终结共产专制的街头抗议称为“天鹅绒革命”(天鹅绒柔韧有力)。不过,使得这一新“革命”概念广泛传播的, 主要是进入本世纪后为了推翻被操控扭曲的选举而发生在格鲁吉亚、乌克兰等独联体国家的大规模抗议(注16)。那些抗议一致被称为“颜色革命”,例如在格鲁 吉亚被命名为“玫瑰革命”(2006年),在乌克兰则是“橙色革命”(2006年)。

本文第二章曾提到,精英人物的选择、策略对于民主转型的发生与成功至关重要。本节着重探讨了反对派或者说民间精英为什么要坚持非暴力抗争并使其更有效。下面将讨论舞台上的另一个关键角色统治精英的分裂。

(未完待续)

注释:

1.胡平《非暴力抗争不适用于极权专制国家吗?》(载《中国人权双周刊》第33期,2010年8月26日。http://is.gd/GB7BJd)。

2.Jene Sharp:Self-liberation: A Guide to Strategic Planning for Action to End a Dictatorship or Other Oppression,p.2(The Albert Einstein Institution,2009)。

3.在我20余年的异议生涯中,我经常听到有人说没有暴力革命不可能推翻共产党统治。2008年初到美国后,我发现,“暴力”与“非暴力”是海外流亡民运人士聚会时最经常辩论的话题之一。

4.Jene Sharp:From Dictatorship to Democracy, p.4(Albert Einstein Institute,2003)

5.Jene Sharp:The Politics of Nonviolent Action (1973),p.753。甘地曾说:“一支曾踏过无辜男女尸体的军队,却可能无法重复这样的经历”(转引自Jene Sharp该书753页)。

6.参见Jene Sharp: The Politics of Nonviolent Action,pp.8-16。

7.参见Jene Sharp:From Dictatorship to Democracy,pp.21-25。

8.参见Jene Sharp:From Dictatorship to Democracy,pp.37-39. 他的最新著作Self-liberation则是专门讲述如何制定战略的。

9.参见Jene Sharp: The Politics of Nonviolent Action,Part Two。该书是迄今关于非暴力抗争最重要的著作,共分3卷,其中第2卷专门论述非暴力抗争的方法。

10.参见Jene Sharp:From Dictatorship to Democracy,pp.31-32;The Politics of Nonviolent Action,pp.705-754。

11.参见Jene Sharp:From Dictatorship to Democracy,p.23、p.27。

12.关于迂回战术的论述,请参见 Jene Sharp: The Politics of Nonviolent Action,pp.495-496。

13.基恩•夏普(Jene Sharp)的著作是迄今关于非暴力抗争最权威、系统、富于启发性的论述,被译成30多种文字,对不少国家的民主运动产生过重要影响,值得所有追求自由的 人士仔细阅读,本人在此强力推荐。他的著作有:The Politics of Nonviolent Action (1973), Gandhi as a Political Strategist (1979), Social Power and Political Freedom (1980), Making Europe Unconquerable (1985), Civilian-Based Defense (1990),From Dictatorship to Democracy (1993, 2002, and 2003), Waging Nonviolent Struggle: Twentieth Century Practice and Twenty-First Century Potential(2005),Self-liberation: A Guide to Strategic Planning for Action to End a Dictatorship or Other Oppression(2009)。

他的大部分著作都可以在爱因斯坦研究所(Albert Einstein Institute)网站上找到电子版,其中有些著作,例如From Dictatorship to Democracy(《从独裁到民主》),已经被译成了中文。有兴趣的读者可以点击这个链接下载英文和中文电子 版:http://www.aeinstein.org/organizations892f.html。不懂英文的读者,可以请朋友帮忙下载中文电子 版;也可以与我联系,我乐意效劳。

14.Timothy Garton Ash: We the People: The Revolution of 89,p.14.

15.同上。

16.参见Charles H. Fairbanks,Jr.: “Revolutions Reconsidered” (Journal of Democracy Volume 18, Number 1 January 2007)。

《中国人权双周刊》首发,转载请注明出处:
http://biweekly.hrichina.org/article/1032

 

(续第52期)

第九章 动力、选择与谈判转型(B)

二、铁板的分裂

上节讨论了非暴力抗争,综合各方面情况,我相信,只有非暴力抗争才能构成促使中国民主转型发生的动力。重要的是如何使非暴力抗争变得更有效。当非暴力抗争的力度达到可以从外部撕裂统治精英的时候,民主转型的时机就来临了。

本文第二章曾提到,民主转型的前提是统治精英的分裂。这种意义上的分裂并不是日常的利益之争或低层次政策分歧,而是关于是否进行政治开放、是否维持威权统治的分歧;不仅统治集团内部要分化出温和派、改革派,而且变革的力量要占据相对于强硬派的优势;分裂有两种形式,即政治决策层的分裂或军队与政治领导人的分裂,它们既可能单独、也可能同时发生;内部的分裂是对外部压力的反应。下面就将这一分析视角、模型运用于中国。

高层政治动向一直备受关注,其中一个重要视角就是派系主义(factionalism)。我将首先回顾一下过去30年来共产党高层的派系问题,其中要重点说明的是改革派,特别是曾短暂存在的“政治改革派”——准确地说是温和派(softliners)——是如何产生和消失的。尽管派系之争几乎贯穿了共产党的历史(注1),但是故事应该从70年代末开始——只有到了70年代末、80年代初以后,才第一次出现“改革”与“保守”之争。

然而,改革派与保守派阵营的划分,是以支持还是反对改变僵化的计划经济体制和实行对外开放、在多大程度上改变和开放为标尺的。在80年代和90年代,当人们提到“改革派”的时候,指的是经济改革派,这一现象本身就可以说明高层在政治上的保守性。邓小平、胡耀邦、赵紫阳、万里、田纪云等是公认的经济改革派,陈云、李先念、王震、李鹏、姚依林等则是明确的经济保守派。所有的经济保守派同时也是政治强硬派,但是经济改革派却未必是政治温和派。尤其关键的是,邓小平既是经济改革派的首领,也是政治强硬派的核心。

邓小平、陈云等许多曾为共产党政权的创建立下汗马功劳的元老在“文革”中都遭到迫害,这一刻骨铭心的教训为他们提供了一种驱动力,就是建立一种存在自身安全感的高层政治生态。另一方面,他们也不能接受毛泽东的继承人华国锋,需要通过主张某些改革将其排挤出局。所以,他们在70年代末复出后曾带来一种弃旧图新的气象:主张停止残酷斗争、你死我活的游戏方式,将工作重心从阶级斗争转移到经济建设上,反对个人崇拜,推行包括废除终身制在内的领导制度改革,要求加强“社会主义民主和法制”,通过制定种种法律来进行控制、管理社会。但是,他们要实现的只是相当程度地去毛化,丝毫没有改变他们本人参与建立并在其中享有权势、特殊利益的专制制度的意思。邓小平与其他元老在经济改革上存在很大分歧,但在维持一党独裁的政治制度上,不仅与他们立场相同,而且有最为系统的论述。

邓小平1978年曾发表著名的讲话《改革党和国家领导制度》,反对权力过分集中、批评家长制,强调制度的重要性。但是,这篇文章当时的一个主要目的在于削弱华国锋的权力(注2),而邓小平很快就建立了自己专权的家长制。八十年代,邓曾多次谈到要实行政治体制改革,但他所主张的其实基本是行政改革,例如干部年轻化,给地方、企业放权(注3)。他厌恶西方议会民主、三权分立,而将权力集中、不受牵制视为共产党的优势(注4);不能容忍自由民主思想的传播,即他所蔑称的“资产阶级自由化”,为此他在1979年就提出了束缚中国政治发展的“四项基本原则”;强调以专政手段维护稳定,要求对游行、请愿、“闹事”必须快刀斩乱麻、强硬地压制。“邓是老人中强调专政、对专政念念不忘最为突出的一位,至少是其中之一” (注5)。

邓小平和其他老人们担心,任何真正的政治改革和松动,都有可能构成对共产党的挑战,威胁共产党的统治地位(注6)。80年代中后期,以邓为首的元老们对于偏离他们坚守的政治方向的人进行了两次清洗。这两次清洗对于高层政治生态的影响不仅在当时是重大的,也延续到现在。

第一次是1986年底对总书记胡耀邦、中宣部长朱厚泽等人的清洗。接触过胡耀邦的人,都回忆说他是一个坦率、不喜欢整人、勤于学习的人。他在70年代末主持了平反毛时代迫害老干部的大量冤假错案,组织了被认为是“思想解放运动”的“真理标准”大讨论。邓小平挑选他为接班人,寄希望于他在元老们去世后主持稳定大局。胡是否有长远考虑实行放弃共产党一党专制的政治改革,这一点并不清楚。不过,有一点是确定的,即他主张对不同的思想、观点实行比较宽松的政策。他支持给作家创作自由;抵制、消解了1983年邓小平所发动的反“精神污染”运动;对于邓要处理郭罗基、刘宾雁、王若望等自由化知识分子,不以为然;对于社会上出现的一些人“闹事”,也主张疏导而非使用强硬手段。邓小平曾两次托人给他带话,认为他坚持“四项基本原则”不力、对待资产阶级自由化软弱,但是他似乎置之不理。他在接受外媒采访时,对于邓小平是否应该退休的敏感问题,也表现出暧昧的态度,令邓小平愤怒(注7)。

本来邓小平和元老们决定在1987年举行的中共十三大上让胡耀邦下台,但是,1986年底,上海、合肥等城市发生学潮,他们没有经过中央委员会会议便提前解除了胡的职务。在胡耀邦下台之前,外界很少有人知道他与邓小平的分歧。但是,邓小平的第二次清洗却发生在明显的分裂状态下。

赵紫阳喜欢主管经济事务的总理职务,而不太愿意担任对意识形态和政治方向负责的总书记。邓小平让他接替胡耀邦,便轮到他承受元老们的不满和压力了。不过,他表现出比胡耀邦更强的、与元老们打交道的能力,在领会、表述邓小平的思想时也更加用心。尽管他与陈云、李先念、王震等元老的关系变得紧张了,在一段时间内邓小平继续信任他。他们的分歧、分裂决定性地发生在1989年春夏胡耀邦突然去世引发的规模空前的学潮中。赵紫阳不同意邓小平将学潮描述成“动乱”的定性;主张与学生对话;开放了媒体对学潮的报道;反对戒严和镇压。今天的青年学生对这些可能不太了解,但整个过程和结局曾是举世瞩目的,兹不赘述。学潮被镇压下去后,与赵紫阳一同被清洗或整肃的还有胡启立、芮杏文、阎明复、鲍彤、朱厚泽等人。

赵紫阳自述他在相当长时间内注意力都在经济体制改革上,完全没有注意政治体制改革问题,是经济上的改革派、政治上的保守派。直到80年代中期,他的想法才有一些变化,但也主要是从经济改革的角度看政治改革的必要性,因为没有政治改革,支持经济改革的力量很难发挥作用,权钱交易、以权谋私等腐败现象也得不到抑制。他考虑过增加透明度、开辟对话渠道、扩大差额选举等问题,以改进共产党的执政方式。一直到1989年,他都没有想过要在中国搞多党制、议会民主。他下台以后经过反思,才认识到西方的议会民主是迄今最好的政治制度(注8)。

不过,尽管赵紫阳在任时只是想实行非常有限的自由化,假如在1989年春夏下台的是邓小平而不是他,我相信,他会走得更远。来自社会的压力会驱使他快速更新观念和态度。

回顾70年末、80年代的风云,相对于掌控最高权力的邓小平、陈云、李先念等元老以及他们的追随者李鹏、姚依林、李锡铭、陈希同等人所组成的阵容,胡耀邦、赵紫阳为首的温和派、改革派处于绝对的劣势。而经过上述两次政治清洗之后,政治温和派、改革派在高层消亡了。此后,再也没有人敢于挑战邓小平的强硬路线了。“六四”之后的相当一段时间,高层不再提政治体制改革,强调的是防止“和平演变”。虽然到了1988年的中共十五大又表示要进行政治体制改革了,但不过是邓小平意义的政改即行政改革,并没有诚意进行任何真正的政改(注9)。1989年“果断”查禁《世界经济导报》的江泽民在担任总书记期间的名言,将一切“不稳定”消灭在萌芽状态。1989年在西藏亲自指挥镇压藏人抗议的胡锦涛上台后,对异议人士、“不安定分子”的打压控制更加有计划性、更加严密。

90年代以后,派系依然存在,但彼此没有路线分歧。90年代,人们谈论的是“上海邦”的崛起,此后是“上海邦”与“团派”的斗法,近几年则是“团派” 与“太子党”的较量。它们都是按个人升迁路线或者家庭出身划分的,是为了掌握权力而形成的集团,而不涉及政治态度的分歧——当然不是没有政治态度,在维持威权统治稳定的“大局”上,它们彼此合作(注10)。“太子党”的兴起不只是传统世袭制度生命力的体现,也与“六四”之后高层“还是子弟兵可靠”的认识相关。

还需要说明的是,不仅政治改革派到80年代末消失了,经济改革派后来也消失了。在整个80年代,围绕着计划与市场、对外开放的程度、社会主义与资本主义,经济改革派与保守派存在尖锐分歧,虽然经济改革派占据着优势,不过保守派的力量也相当强大。经济改革在80年代末至年代初陷入停滞。但是,1992年邓小平在“南巡讲话”中,一举突破了“计划”姓“社”、市场姓“资”的意识形态束缚,宣布要建立“社会主义市场经济”,并对“六四”后重组的、江泽名为首的领导集体发出了“谁不改革谁下台”的警告。从此以后,经济改革派取得了决定性胜利,经济保守派变得不再重要。而随着市场化改革的推进,具体说是以2001年加入世界贸易组织为标志,高层认为建立“公有制为主体的社会主义市场经济”的任务已经完成,不需要继续进行较大的改革了,经济改革派也消亡了(注11)。

从此以后,进入了全面回归保守或者说抱残守缺的时期。一方面,过去10多年来经济持续高速发展,另一方面,市场化改革画上了句号,在此背景下,近年来一种新的舆论兴起了,也就是“中国模式”论。所谓“中国模式”,无非是威权主义+半吊子的市场经济。但它传递的信息是,中国不仅不需要改了,还成了一种应该予以赏识、坚持、效法的成功模式。它的兴起是全面保守的一个标志,表明掌权者不仅无意无视正当性的缺乏,反而变得更加自负骄横了。

上面我梳理了70年代末以来的30余年中高层派系格局的产生与演变,尤其是政治温和派、改革派的消亡过程。在80年代,高层曾分化出胡耀邦、赵紫阳为首的政治温和派,但是他们的力量太弱小;80年代末以后,政治温和派、改革派在共产党内消亡了。这个过程可以说明一个明显然而经常被人忘记的道理:政治变革不是可以轻易发生的。

“六四”的枪声响过之后,不少异议人士以为共产党政权支撑不了多久了,因为其正当性受到重创。这一判断忽视了政治温和派遭到清洗对高层政治格局的影响以及当权者心理的变化。强硬派背上了血债,由于担心被审判、清算,比过去更增添了坚持强硬路线、拒绝政治变革的动力。从独裁政权的自身构成看,它没有变得比过去更脆弱,而是更顽固了。虽然不能断言共产党内已经没有任何思想开明的人,但胡耀邦、赵紫阳的遭遇无疑对于那些内心有不同想法的人是沉重的教训。追求个人的权位、利益,不关心国家的前途,有“理由”被普遍认为是一种明智的选择。

90年代以来,国内知识分子几乎普遍将希望寄托在共产党主动、渐进改革上。他们是在政治温和派、改革派已经消亡的前提下谈论改革的,这正显示了其盲目性。自从胡耀邦、赵紫阳被清洗后,再也没有人挑战过邓小平的政治强硬路线。江泽民、胡锦涛继承了这一路线,担心任何真正的政治改革,都有可能构成对共产党的挑战、动摇一党统治的专制制度。这种心态排除了推行政治上的逐步开放的可能。不过,本文前面已经反复批判过渐进改革主义,这里只从本节议题的角度做点补充。下面讨论具有民主转型意义的分裂将会在什么情况下发生,以及到什么程度才有效。

首先,有一点似乎需要注意。随着时间的推移,中国的专制政权实际上已经发展到了一个新阶段,也就是哥伦比亚大学教授、著名中国问题专家黎安友(Andrew J. Nathan)所说的,它成了有韧性的威权政体(resilient authoritarianism)。这主要得益于邓小平从80年代初开始倡导、推动的高层人事制度改革。最重要的当然是权力继承的制度化、领导人退休制度建立了起来。2002年,江泽民与胡锦涛、第三代与第四代领导人之间的交接,是权力继承制度化的标志。“继承问题的不确定、内部精英政治的不稳定性”,会使威权政体“在内部分裂过程中衰败或‘转型’”(注12),而退休制度则使“发动政变或进行政治斗争以策动政变的诱因和机会减至最小” (注13)。黎安友认为,派系主义在中国政治中的功能已经下降了,权力继承的制度化是其首要原因(注14)。

经常有人猜测高层哪个派系更开明一些,从派系之争中产生政治变革的期盼。但是,这种倾向忽略了一个重要方面,就是不同派系之间的合作。这里要提到美国政治学家芭芭拉•基德斯(Barbara Geddes)对第三波民主化的研究。她将威权政体分为军人的、一党制的、个人化的和混合性的4类;个人化政权也可能是军人建立的,也可能有一个垄断性政党,其不同在于,不存在制度化。基德斯发现,军人政权最容易因为内部分歧、纷争而选择让出权力,因为军人通常特别关心军队的等级、纪律,不希望因为掌握政治权力损害自身的统一和效率。与此不同,一党制之中的干部们则出于不同动机最希望保有职位,各竞争派系通常情况下会相互合作,所以一党制政权会相当具有韧性,往往由于外部事件而不是内部分歧而倒台。在个人化政权中,官员们也最希望保有职位,各派系之间会相互合作,但是政权在独裁者死亡时变得特别脆弱,它也更容易被暴力所推翻。(注15)

基德斯的研究非常有启发性。70年代末、80年代初,邓小平和一些元老推动了一定程度领导、人事制度的改革,一方面是因为他们基于自身在“文革”的经历,认识到应该建立一种比较安全的内部政治生态,另一方面是需要以改革的名义削弱毛泽东的继承人华国锋、将其排挤出局。但是,这种自发性的动力是非常有限的,所以当他们达到目的后就永远停滞了,成为“完善”了的威权政体最坚定的守护者。而由于他们有限的改革,制度化而非个人化的一党专制终于确立了。“赢家不会拿走一切”,“输家不会失去一切”。精英集团更加没有动力推动改革,相反内部派系有更强的动力彼此合作维持“大局”不变,政权变得相当有韧性。要打破这种局面,没有外部事件是不太可能的。不过,与基德斯不同,我认为,由外部事件导致一党专制的终结也需要其内部的分裂。赵紫阳与邓小平的分裂就是外部事件导致的,尽管转型的契机丧失了。

从第三波民主化的经验看,最经常起作用的外部事件是民众抗议和经济危机。在众多民主转型中,有相当高比例的转型发生在经济危机的情势下。不过,当经济危机来临的时候,威权政体的首先反应是进行经济政策的调整或改革,而不是政治改革。苏联的戈尔巴乔夫是在1985年经济整顿失败后,才提出以公开性为先导的政治改革的(注16)。波兰的雅鲁泽尔斯基是在其1987年的经济改革计划得不到人们支持后,才提议与团结工会谈判的。邓小平在70年代末推动的经济改革迅速取得了成效,这加强了他对所谓“社会主义制度优越性”的信念。所以,不是经济危机而是不能快速扭转经济危机,使威权政体陷入灾难之中。抑制经济危机努力的失败会削弱政治精英中一些人对威权统治能力的信心。尤其重要的是,它会加剧民众的不满和怨愤,引发大规模的抗议。

我认为,对于中国而言,政治精英最可能在两种情况下发生具有民主转型意义的分裂:

第一、民众的反叛和抗议达到这样的地步,即政府已经在失去控制,再也难以承受控制成本,统治精英中有人认识到强硬路线已经难以为继,从而分化出温和派。但是,只发生分化依然不够,温和派必须取得相对于强硬派的优势。如果最高领导人是温和派领袖,就像波兰的雅鲁泽尔斯基,优势的取得会相对容易一些,转型将是常序性的。如果温和派领袖不是最高领导人,情况可能会复杂得多——除非发生“宫廷政变”,也就是最高领导人像匈牙利的盖达尔、保加利亚的日夫科夫被主张改革的手下所取代,温和派无法取得优势。

第二、在社会越来越动荡、政府已经在失去控制的情况下,统治精英中没有及时分化出温和派,或者虽然分化了出来,但没有取得相对于强硬派的优势,结果局势进一步恶化,最终发生更大规模的抗议,从而导致威权体系的瘫痪、分裂。重要的分裂可能、也可能不是先发生在政治决策层,关键是军队不支持镇压;最高领导人被迫下台,就像捷克斯洛伐克的胡萨克、突尼斯的本•阿里、埃及的穆巴拉克。当然,也有另一种可能性,就是军队支持镇压。但是,经过“六四”之后,这种可能性似乎已经减少了——或许会像当年甘地所说:“一支曾踏过无辜男女尸体的军队,却可能无法重复这样的经历”(注17);倘如此,中国的军人将挽回自己的尊严和荣誉。

这里要顺便提到温家宝总理。他最近一段时间关于政治体制改革的频繁讲话引起了广泛的关注和猜测。有人说他是在演戏,有人说是真诚的,并据此推断高层已出现了裂痕。在此,我并不打算做这种那种推测,尽管我也非常关注。在我看来,有一点是清楚的,就是假定温家宝是温和派、高层已经出现20余年不见的重大分歧,他的力量也太弱小。从其他国家民主转型的经验看,如果温和派领袖不是最高领导人,除非通过“宫廷政变”、特别是在大规模的抗议中取代最高领导人,政治变革不会发生。最高领导人是温和派的机率相对要低很多,所以如果读者重温一下本文第二章表2就会发现,非常序性转型中的内部取代模式,在民主转型中占据着最高比例(注18)。

近些年来,公民社会在艰难的环境下获得了明显的成长。社会又重新骚动起来,就像清华大学的一份报告所说:越“维稳”越不稳。去年中央政府的维稳经费逼近国防预算,今年则已超过国防预算。长期以来,许多人一直在盼望政府进行政治改革,但改革始终没有发生,这使得幻灭感开始在一些人中蔓延。特别重要的是,经济增长的速度正在放缓,目前通货膨胀已经发生。而经济高速增长是过去20年来共产党政权正当性的最重要来源。从这些情况看,北京威权政府的压力正在攀升。但是,政治精英目前并没有发生具有民主转型意义的分裂,意味着压力还没有达到足够的强度。(注19)

本文在此向对手——威权统治者——透露了一个秘密,就是民主转型的发生以统治精英的分裂为前提。但是,我并不担心专制主义者在得知后会采取更严密的防范措施,因为他们本来就对这个秘密不陌生。“要牢记‘堡垒最容易从内部攻破’这句名言,最危险的敌人往往来自内部”,李鹏在回顾1989年时写道(注20)。记住“堡垒最容易从内部攻破”这句话并不困难,平时也可以努力训练、加强堡垒内部的力量,但是当一个邪恶的堡垒被摇晃、要塌陷的时候,想做到让里面的人都坚守堡垒却不容易,有的人可能会放弃保护堡垒,也有的人会争取献出堡垒从而加入胜利者的行列。

独裁者们的阿基里斯之踵就在于,他们不能依靠自身进行统治。每一项命令、指示都需要他人去执行,需要他人的服从、合作与支持。为了统治的稳定性,所有的独裁者都会提拔对自己“忠诚”的人,程度不同地监视部下动态,但是却不能进入每个人的头脑查看其思想。他们会抑制潜在的挑战者,但却不能只需要俯首贴耳、总是附和自己的人,也需要有一定新思想、开拓性的人以保持政权的活力。他们不可能铲除派系,因为在提拔、重用“自己人”的时,也就制造了派系;围绕争当下一任最高领导人,也会形成新的派系。

在正常情况下,为了保住职位或得到提拔,无论内心思想如何,所有的人都会表现出对独裁者、现政权的忠诚或支持,各派系之间会团结、合作。但是,一旦发生危机以至于“大厦将倾”,许多人就会重新考虑自己的前途,有的人还会从危机中看到难得的、参与不朽大业的机会。他们是“两栖动物”(注21),如果发现陆地上有危险,就会选择下水。他们曾为独裁政权服务,但是这并不会成为其负担。他们会洗刷自己、完成“凤凰涅槃”。波兰的科瓦思涅斯基(Kwasniewski)在共产党统治时期曾担任部长,他1995年当选为总统,在解释自己过去的经历时,他辩白说:“在思想观念上,我从来就不是一个共产主义者”(注22)。

过去数十年中,有些独裁者“与时俱进”、接受了变革的要求,更多的独裁者过分相信自己的力量,结果被赶下台,只能目睹自己昔日的下属与反对派谈判转型。下面将讨论另一个重大问题——转型过程中的沟通与谈判。

(未完待续)

注释:

  1. 参见Andrew J. Nathan (黎安友):A Factionalism Model for CCP Politics(The China Quarterly,No.53, 1973)。
  2. 参见赵紫阳录音回忆录《改革历程》第271页。香港新世纪出版社2009年。

3.赵紫阳在晚年回忆中说,“邓所主张的政治改革与一般人的理解,即国家现代化、民主化不同,主要是解决共产党和国家机构的活力和效率问题,基本上是行政改革”(赵紫阳《改革历程》第274页)。

4.参见赵紫阳《改革历程》275页。

5.同上书276页。

6.参见上书277页。

7.参见上书184-185页。关于胡耀邦与邓小平的分歧、胡耀邦下台的原因,赵紫阳有清晰扼要的叙述。

8.参见上书292-300页。哈佛大学历史与政治学教授麦克法尔(Roderic MacFacuhar),在为该书英文版写的序中,谈到赵紫阳的思想历程时,感慨地说:“一个热爱国家的官员,如果只有在多年赋闲全力反思的条件下,才得出中国需要民主的结论,那么对于日理万机的官员来说,又有什么休闲时间,或者有什么(政治上的)安全感,使他能够在当朝当政的条件下,得出同样的结论来呢?如果他终于能够得出这种结论,他又如何能在遍及社会各阶层的党内反对力量之下,来实现这个结论呢?”(见赵紫阳《改革历程》中文版309页)。

9.本文第二章曾谈到,在官方的话语系统中,“制度”与“体制”是有区分的。“体制”指的是制度运行的方式,而不是制度本身。在官方看来,共产党一党统治的制度是不能改的,但治理的某些方式方法可以改。由于不清楚或没有认识到这一区分的重要性,每当官方谈论“政治体制改革”时,一些人就兴奋起来,以为官方还是要改革的。官方也清楚这一点,而经常刻意加以利用。他们知道,以改革相号召是70年代末以来中共政权获得正当性的重要来源之一,空洞地谈一谈“政治体制改革”,不让人们绝望,有益无害。

10.尽管过去10多年中出现过一些比较大胆的报刊,例如《南方周末》、《财经》、《南方都市报》、《中国青年报冰点周刊》,但是,这是随着经济的多元化及与此相联的社会多元化,极权统治无可挽回地衰落,也就是专制者更加难以贯彻自己的意志的结果,而不是刻意奉行宽松、宽容的政策的产物。大家知道,当权者一直在想方设法整治比较大胆的媒体和记者,并且经常能获得“回报”,例如,曾经风行一时的《南方周末》早就黯然失色了。互联网时代的来临也给专制者管制言论、信息带来了空前的挑战,但是,经过最初一段时间的不知所措后,相应的管制技术、方法、制度、人员发展了起来,几年前你打开网页,就可以看见有一个警察在巡逻了。

11.参见吴国光:《改革的终结与历史的接续》(《二十一世纪》网络版2002年6月号总第3期)。

12.黎安友(Andrew J. Nathan)著、何大明译:《中国政治变迁之路》第43页(台湾巨流图书公司,2007年)。

13.同上书 第53页。

14.参见上书43-59页。

15.Barbara Geddes:“ What do we know about democratization after 20 years ”(Annual Review of Political Science 2: 115-44.,1999)。根据Geddes的统计,1946年至1998年存在过的所有威权政府中间,军人政权的平均延续时间是9年,个人化政权是15年,一党制政权是
23年。在1998年依然存在的威权政府中,军人政权的平均延续时间是7年,个人化政权是19年,一党制政权是35年。

16.戈尔巴乔夫开始政治改革的时候,并没有严重的社会反叛压力,这种情况并不多见。

17.转引自Jene Sharp :The Politics of Nonviolent Action (1973),p.753。

18.在我统计的21个重要案例中,突发性的内部取代有9个之多。常序/常任转型即在政府相对还有较强控制力、常年任职的最高领导人选择开放的,有6个,其中除台湾的最高领导人,其他都是军人。而台湾国民党的意识形态从来就没有主张过永久性的一党统治。孙中山先生的“军政、训政、宪政”路线,是国民党一再声称奉行的。也就是说,国民党认为自己的一党独裁是过渡性的,与军人政权类似。基于“军政、训政、宪政”的路径思想,国民党到台湾后,地方选举是有一定竞争性的,政权属于“竞争性威权政体”。

19.本文第二章将民主转型分为“常序性转型”与“非常序性转型”两大类。“常序性转型”是在政府权力秩序没有被打乱的情况下发生的,反之,则属于“非常序性转型”或者说“突发性转型”。常序性转型又可以分为“常任者转型”和“新任者转型”两个子类。非常序性转型则可分为“内部取代”、“外部取代”、“交叠取代”3个子类。就中国而言,考虑到一党制所具有的韧性以及统治者害怕任何真正的政治改革,我认为常序性转型的机率将会相当低,虽然并不能完全排除。换言之,政府不太可能“主动改革”,专制政权将因为外部事件而倒台。

20.李鹏《关键时刻——李鹏日记》序言(网络版)。

21.香港著名政治学者丁学良(X. L. Ding)首先提出了转型过程中“两栖动物”的作用问题。参见:X. L. Ding:“ Institutional Amphibiousness and the Transition from Communism: The Case of China ( British Journal of Political Science,Vol. 24, No. 3 ,Jul., 1994, pp. 293-318);Alfred Stepan: “Democratic Opposition and Democratization Theory”( Government and Opposition, 32: 657–678,1997)。

22.参见John Higley, Judith Kullberg & Jan Pakulski:“The Persistence of Postcommunist Elites ” (Journal of Democracy 7.2 (1996) 133-147 )。

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(续第54期)

第九章 动力、选择与谈判转型(C)

三、圆桌子的时代

3.1 新的图腾

英国历史学家提摩太•伽登•阿什对于1989年发生在东欧的天鹅绒革命亦即温和革命(注1)与历史上的另一类革命,也就是1789年的法国革命及其有过之而无不及的后继者1917年的俄国革命、毛泽东的中国革命,做过一个比较。他写道:

1789年式的革命是暴力的、乌托邦的、宣称以阶级为基础的,其特点是不断激进化、在恐怖中达到高潮。例如,革命不是请客吃饭,毛泽东曾提出这样的有名论断,并进而说:“革命是暴动,是一个阶级推翻一个阶级的暴烈的行动……矫枉必须过正,不过正不能矫枉。”

与此截然不同,1989年式的革命是非暴力的、反乌托邦的、不是以一个阶级为基础而是建立在广泛的社会联合之上的,其特点是运用大众的压力——“人民的力量”——将台上的掌权者带过来谈判。它的高潮不是恐怖而是妥协。如果说1789式革命的图腾是断头台,那么,1989年式革命的图腾则是圆桌。(注2)

当然,谈判和妥协并不是从1989年的东欧开始的。例如,1975年底开始的西班牙转型,被公认为“协议转型”(pacted transition)的成功典范;1984年,乌拉圭军政府与反对派达成了著名的“海军俱乐部协议”;在巴西极其缓慢的转型中,军政府一直享有支配性地位,但是协议依然发挥了重要作用。谈判在第三波民主化中是一个相当普遍的现象,几乎所有的转型,政府与反对派之间都有程度不同的谈判。有的谈判非常正式,有的很不正式;有的是公开进行的,有的是秘密的;有的集中在某个时段进行,有的分散在不同时间;有的签署了协议,有的没有。

谈判并根据谈判结果通过法律,是就结束威权统治、建立民主制度做出基础性安排的最佳方式。谈判的结果不仅关系到民主转型能否顺利进行,也对民主的巩固有重要影响。我国许多人一谈到民主转型就非常惶恐,但谈判会减少转型过程的不确定性。它是结束敌对状态、共同工作的开始,有助于建立朝野政治精英之间必要的互信和共识。经过谈判,彼此不再将对方视为“敌人”,而是当作“对手”。民主政治中日复一日的沟通、讨价还价、妥协、节制、既争斗又合作,从谈判转型的那一刻就开始了。

“民主是以民主的方法建立的;没有其他的方法”,亨廷顿说(注3)。由于对第三波民主化缺乏深入细致的研究,许多人对于如何通过谈判实现转型不太了解。有鉴于此,也许多讲述一些案例,会比一般性地讨论、介绍关于谈判的理论对读者更有助益。下面将重点介绍几个案例,说明特定的谈判发生的前提和谈判的内容、过程、结果。此外,还将对1989年中国政府与抗议学生的对话做一评点。

3.2 几个案例

案例1:西班牙

首先介绍西班牙的谈判,不仅因为它是“协议转型”的著名案例,还因为它不得不应对民族分离主义。西班牙的转型发生在由经济危机所加剧的、严重的社会压力之下。例如,罢工在1973年比上年增加了84个百分点,1974年又递增了63个百分点,政府的镇压能力明显下降(注4)。

不过,当时以军队为核心的保守势力仍然相当强大,统治精英依然有较强的控制力(注5)。新上任的卡洛斯国王、苏亚雷斯首相开启并支配了转型的进程,但是使转型变得顺利的是广泛的沟通、谈判。苏亚雷斯长于沟通、特别重视寻求共识。

他首先运用说服或许诺大选后的职位,促使“政治改革法”得以在弗朗哥时代留下的、保守分子占优势的议会(cortes),以425票赞成、15票反对、13票弃权获得通过——那个“议会”自己投票决定结束自己的生命。该法在交付全民公决通过后,苏亚雷斯宣布“社会主义工人党”等反对派组织合法化,但是与反对派包括反对君主制、主张暴力革命的共产党领导人的接触、谈判,在政治改革法没有提交议会表决前就在秘密进行了。大选之后,苏亚雷斯就转型时期的经济问题及相关政策、改革进行谈判,各主要政党签署了著名的曼克洛亚宫协议(Moncloa Pact)(注6)。此后不久,在各主要政党事先取得充分共识的前提之下,议会又通过了新宪法并交付全民表决。

对西班牙转型构成严重挑战的是巴斯克、加泰罗纳的民族主义。解决加泰罗纳问题的钥匙是流亡法国的塔勒德莱斯(Terradellas),他被视为加泰罗纳民族运动的象征。苏亚雷斯邀请其秘密回到马德里,就恢复1932年加泰罗纳自治政府、维持西班牙的统一达成了协议。巴斯克的民族主义要比加泰罗纳强烈、激进。为了避免过分刺激军方,苏亚雷斯没有寻求与巴斯克流亡政府领导人谈判,而是由政府一位部长与巴斯克民族主义党在议会的成员及其他政党来自巴斯克的议会成员谈判,在此基础上设立了巴斯克地区议会(注7)。接下来,政府和议会与选举产生的加泰兰和巴斯克地区议会就自治安排进一步谈判。基于谈判结果,议会制定了“加泰罗纳自治法”和“巴斯克自治法”,并交付两个地区的选民投票公决。

苏亚雷斯的许多谈判都是不正式的、悄然进行的。他在强硬派与反对派之间走“钢丝”,既安抚、抑制强硬的军方,也利用对于军方可能发动政变的担忧,要求反对派做出让步、给予合作;不仅与政治精英进行广泛的沟通、谈判,还反复利用全民投票来形成最大限度的共识、保持对改革进程的主导权。

案例2:波兰

波兰共产党与团结工会1989年的圆桌谈判,是那一年东欧一系列结束共产专制的圆桌谈判的先声。从国际环境看,谈判发生在苏联领导人戈尔巴乔夫已经启动政治改革的前提之下;以国内情况而言,它源于波兰共产党需要寻求团结工会的合作以应对经济危机。1980—1981年,团结工会在迫使政府短暂承认期间,成员迅速发展到1000多万;在雅鲁泽尔斯基实施戒严后,它在天主教会的协助下变成了一个分散然而各部分相互联系的地下“帝国”,印刷发行1000多份正式或非正式的刊物(注8)。

雅鲁泽尔斯基试图通过经济改革来改进经济状况。1987年,他提出了一揽子会导致物价上涨的经济改革方案,为了得到民众的支持交付全民投票表决,结果却没有获得通过。1988年,新一轮罢工潮兴起。在这种情况下,雅鲁泽尔斯基克服了党内保守势力的反对,决定与团结工会谈判。

在前期的洽谈中,双方达成了部分开放议会选举、团结工会合法化、避免讨论过去的原则性协议。谈判正式开始于1989月2月,历时2个月。坐在谈判桌边的包括政府、亲政府的工会、团结工会和天主教会的代表,主角当然是政府和团结工会代表。分“工会多元化”、“政治改革”、“社会、经济政策和制度改革”3个大组进行,大组之下又按议题细分为若干小组,例如“法律与司法改革”、“地方政府”、“住房政策”、“医疗保险”等。到了3月初,由于越来越多分歧危及到了整个谈判进程,内务部长、圆桌谈判共同主席凯斯茨扎克(Kiszczak)邀请瓦文萨及团结工会主要谈判代表,到马格达论卡别墅与共产党内主要改革人物进行非正式会谈。马格达论卡别墅在此谈判后成为调解重要分歧、达成妥协的场所。

关于政治改革的谈判是最重要也最艰难的。共产党(统一工人党)方面只同意开放35%的议会(下院)席位选举,团结工会为了换取自己的合法化接受了,但要求下次议会选举必须全部开放。在此后的谈判中,争执的最大焦点是总统的权力和选举方式。共产党的方案赋予总统很大的权力,包括任命总理、否决议会法案、解散议会等,并主张由议会(下院)和部长会议主席顾问委员会等现存咨议机构选举。这个职位是给雅鲁泽尔斯基预留的,目的在于保护共产党的利益。团结工会认为是帝王式的总统,虽然接受了其权限安排,但是坚决反对其选举方式,“民主可以被强暴一次,不能被强暴两次和多次”(注9)。最后,为了达成协议,共产党同意新设立的参议员实行自由选举,总统由下院和参议院共同选举产生。由此所形成的政府架构是类似于法国的半总统制,它在90年代曾为波兰民主的巩固蒙上阴影——雅鲁泽尔斯基后来很快辞去了总统职务,瓦文萨当选总统后与议会、总理频繁地发生冲突。

谈判的结果大大超出了团结工会的预期,它最初的希望是取得合法地位,没有想到会就民主转型的安排达成协议。在谈判开始后,团结工会有机会通过新闻发布会公开阐述自己的立场,民众对它的支持更清楚地显露出来,这加强了它的谈判地位,也促使政府做出了更多的让步。不过,团结工会始终保持克制。谈判过程中一直存在一个担忧,也是政府方面的一张牌,就是“走得太远会招致苏联干预”,发生像1956年苏联坦克开上匈牙利街头那种悲剧。然而,具有讽刺意味的是,稍后在匈牙利进行的圆桌谈判,苏联牌却不再那么有效,民主派认为团结工会让步太多。

案例3:匈牙利

匈牙利的转型开始于1988年卡达尔的下台。当时,苏联已经在推行政治改革,匈牙利也需要改革以应对严重的经济困难。新任共产党总书记格洛兹(Grosz)只愿意进行经济改革和有限的法律改革,以波斯茨格(Poszgay)为首的改革派通过重新评价1956年纳吉事件占了上峰。改革者启动了政治自由化,但整体的转型却是改革与革命的混合。

起初,反对派人数很少、相当孤立(注10),但是,更多的反对派组织出现了,社会动员了起来。1989年3月15日是匈牙利从哈布斯堡王朝独立的1848年革命纪念日,10多万人参加了反对派要求将3月15日恢复为国庆日的游行;6月6日,数十万人参加了重新安葬纳吉的葬礼。共产党原本想由自己为转型确定规则,试图采取与反对派组织一一会谈的策略分化之;1989年3月末,不得不做出决定举行正式谈判以获得反对派的合作(注11)。

为了对抗政府“分而治之”的策略,分散的8个反对派创立了自己的圆桌会议。所以,转型中有两个并行的圆桌会谈,一个是政府与反对派之间的,还有一个是反对派组织之间的会谈。在预备谈判中,反对派与政府就程序问题和谈判参与者范围争执了很长时间。双方的正式谈判开始于6月中旬,历时3个月余。会议设立了工作小组和分支委员会。总统的选举时间和议会的选举方式是两个争论最激烈也最重要的问题。

共产党代表希望先选举总统,以便波斯茨格顺利当选。反对派组织之间意见不统一,倾向波斯茨格的党派主张采用半总统制,争辩说应该先选举一个总统来保障转型过程的稳定;其他政党代表则认为总统的权力只能由选举产生的议会决定。在谈判结束前,反对派向政府做出了让步。但是,后来,由于两个反对派政党的努力,总统直选的方案最终被交付全民投票,并被全民投票所否决。匈牙利后来实行的是议会制,总统是虚位国家元首。假如总统先于议会选举,结果就是半总统制而不是议会制了。

关于议会的选举方式,共产党主张采用多数代表制,也就是在每个选区得票最多者当选,因为共产党认为反对派们没有什么名气,自己的候选人将会胜出。反对派方面则要求按各政党得票比例分配议会席位(比例代表制),因为他们担心自己的政党还没有组织、准备好,在选举中将处于劣势。最终的协议是约一半议员以多数代表制选举,另一半用比例代表制选举。有趣的是,后来的结果表明,双方都失算了:反对派政党出人意外地获胜,拯救共产党(1989年9月重组为“社会主义党”)的是比例代表制——由于比例代表制它才保住相当数量的席位。

案例4:捷克斯洛伐克

这里所介绍的4个案例中,坐在谈判桌边的捷克斯洛伐克政府是最虚弱的。它此前比其他三个国家的政权更顽固、更具压迫性,转型是在突发性的大规模抗议下发生的。1989年11月17日,学生集会纪念二战期间纳粹关闭捷克大学事件,遭到防暴警察野蛮殴打,由此引发了前所未有的、持续到12月的大规模游行、罢工。原本弱小的反对派迅速组织了起来,11月19日成立了哈维尔等著名异议人士领导的、有各界代表参加的“公民论坛”(Civic Forum)。政权事实上陷入瘫痪,不得不做出让步以平息抗议浪潮。在这种情况下,有改革思想的联邦政府总理阿德梅克(Adamec)与哈维尔为首的反对派代表开始了谈判。

谈判开始于11月26日。双方争议焦点不在修改宪法,而在政府改组上。反对派方面坚持总统胡萨克必须辞职,要求阿德梅克内阁也辞职,然后建立由阿德梅克担任总理的过渡政府——“民族谅解政府”——负责维持秩序、筹备全国大选。但是,阿德梅克却无意于过渡政府总理,他想接任总统。谈判共进行了10轮,结束于12月9日。达成的协议是,胡萨克辞职,共产党官员、立法委员会主席卡尔法(Calfa)出任有反对派参加的临时政府总理。

接下来,反对派又与共产党就议会改组谈判,迫使一批共产党议会辞职、补充了反对派议员;商定议会选举杜布切克为议长,以及选举哈维尔为总统。就议会改组所进行的谈判并没有遇到大的障碍,共产党方面出于为今后利益考虑,也希望其一批声名狼藉的官员从议会辞职。

3.3 一点比较

掌权者决定与反对派在谈判桌前坐下来是需要前提的。对此,本文在讨论民主转型发生的动力机制、统治精英分裂的条件时实际上已经进行了阐释,在叙述以上4个谈判案例时也一一特别做了简略介绍。只有在特定的前提下,统治集团中才会分化出温和派,温和派才会获得谈判的许可、产生必不可少的谈判诚意。

所谓诚意,也就是愿意作出让步,寻找解决办法。但是,这只是问题的一个方面。另一方面,反对派也需要有诚意,知道在什么时候应该让步。只有在双方都有强烈愿望共同寻找解决办法的情境下,才会特别讲究、恰当运用谈判的策略和技巧,因而穿越谈判过程中出现的僵局、就分歧很大的问题达成协议。

例如,波兰的圆桌谈判就是在有诚意共同寻找解决办法的前提下进行的。谈判过程中出现了许多分歧,但是,正如政府谈判代表之一、1995年当选总统的科瓦思涅斯基回忆所说:“我从来没有感觉到我们曾站在最后破裂的边缘”,“整个过程中,明显的是我们在努力寻找折中(compromise)”(注12)。在预备谈判中,双方就达成了一个共识,即避免讨论“过去”[例如否定1981年开始的戒严(注13)],因为“过去”争议太大。

在谈判之初,双方自然免不了情绪的对立,但是,“随着时间的推移、一次又一次会谈的进行,恐惧、愤怒和仇恨消退了,怨恨溶解了”,波兰政治学家维克特•奥斯廷斯基(Wiktor Osiatynski)评论道(注14)。这一情感上的变化,为1989年6月4日议会选举之后组成团结工会领导的联合内阁铺平了道路。

奥斯廷斯基说,历时2个月的细致谈判,提供了一个重要的教育机会,谈判者们学会了如何谈判、学到了许多关于公共事务的具体知识。团结工会作为反对派形成了自己的、在一起工作的专家团队,这对于未来的新政府是重要的(注15)。

现在让我们检视一下1989年春夏之交发生在中国的事情。在以大学生为先锋、先后将知识界、市民等阶层卷入的大规模抗议面前,统治集团分裂了。然而,强硬派领袖邓小平掌握着最高权力、牢固地控制着军队,以赵紫阳为首的温和派虽然有诚意进行对话,留给他们的让步空间却非常有限。这是1989年共产党与学生之间对话的总体背景。

争议的最大焦点是官方对学潮的定性。根据邓小平讲话起草的“4•26”社论将学潮定性为“动乱”,学生们对这一“罪名”既愤怒又担心因此被秋后算账,不得不发起更大规模的抗议以期推翻之——当然,动力还来源于对民主的渴望。对于学生来说,明确否定“4•26”社论似乎是一个最低限度的让步;而在邓小平看来,这其实是一个极其重大的议题。他不能容忍自己所定的调子被明确否定,那样不仅意味着他错了,会极大地影响他的地位,还可能会给共产党的统治带来雪崩效应。

不过,一段时间内,为了平息学潮,邓小平容忍了赵紫阳做出有限的、变通性的让步。其中,最著名的是,赵紫阳5月4日在亚洲发展银行理事会年会上,正面评价了学生的要求,提出中国不会发生大的动乱,表示应在民主与法制的轨道上解决问题。这一讲话没有明确否定、但实际上修正了“4•26社论”,它显著缓解了学生的情绪,此后北京各高校学生大都复课了。但是,学生所期盼的对话迟迟没有发生、诉求并不能停留在这样的层面上。于是,到了5月13日,绝食抗议开始了,运动被推上了巅峰(注16)。

对话一直是学潮的一项基本诉求。4月27日大游行之后,强硬派人物袁木等召集官方学生会代表进行了一次假对话。温和派与抗议学生对话代表团只进行了一次对话,而且是一次没有充分预备对话的对话。对话代表团自5月初成立后,不断派人到人大常委会、国务院信访局要求对话,但都没有结果。直到5月13日学生已经决定要开始绝食抗议时,代表团才得到同意对话的通知。

当天下午,中共中央统战部长阎明复邀请对话代表团领导成员和几位著名知识分子匆忙地进行预备性会谈。在第二天进行的正式对话中,阎明复表现得相当真诚,但对于学生提出的关于否定“4•26”社论、政治改革、落实宪法规定的政治自由3个方面的要求,均无法作出答复。由于对话没有按预先承诺实况直播,部分激愤的学生冲进了会场;对话无法继续进行,在尴尬中收场。(注17)

不过,应该说这仍然不失为一个重要开端,假如5月14日之后还能继续对话。作为第一次对话,可以理解,阎明复也不可能对学生的要求作出明确答复。然而,5月16日,邓小平被赵紫阳与戈尔巴乔夫的谈话激怒,5月17日决定、19日宣布了戒严。赵紫阳在其政治生涯的最后关头,在内部曾努力要求否定“4•26社论”,但是没有获得通过(注18)。5月17日,由他主持起草的中共中央政治局常委声明肯定了学生的爱国热情,保证不秋后算账,但是并没有打动正在受到各界声援、支持的绝食学生。16天后,当权者和抗议者都应该尽量避免的流血发生了,一场规模空前的爱国民主运动在罪恶的枪声中被终结。

回顾20多年前的悲剧,可以看到,当权者和抗议者都表现出不妥协的精神。邓小平等强硬派看待问题的角度,是共产意识形态中你死我活的斗争。夹缝中的温和派愿意作出一些让步,但是却不能被主导了天安门广场局势的学生所接受——暂时的折中对于他们来说并不是解决办法。对话是这些学生的基本诉求,但是他们却缺乏必要的妥协精神。

一个非常重要的问题似乎没有被深入思考过,即假如不能通过一次“决战”取得胜利,而是遭遇残酷的镇压,如何维持一场运动。一些温和的学生领袖主张撤退回去致力于校园民主,这在当时是一种更可能成功的选择——那将意味着一个组织化的、坚强有力的公民社会成长的良机,假以时日,也有望引起统治精英的进一步分化。不幸的是,温和的学生领袖当时主导不了局势。

应该说,当时并没有出现成熟的政治反对派。强硬派占据着优势的统治集团固然没有与学生进行真正谈判的诚意,学生也并不是适当的谈判对手——他们当时的人生历练、政治经验不够,尽管是中华民族的英才。一批站出来的著名知识分子本来是有潜力承担更大责任的,但他们的定位是学生的支持者、帮助者及政府与学生之间的调停者,更愿意在不太显眼的背后而不是前台活动。假如当时能出现类似于捷克那样由著名异议人士领导的、具有代表性的“公民论坛”,或者匈牙利那种由反对派组织参加的圆桌会议作为与当局对话、谈判的对手,可能就有了可以信赖的谈判者,情况也许会不一样。

但是,总体上看,1989年没有多少可能通过谈判实现民主转型,虽然并非没有可能通过避免流血维持一场运动。必须无条件谴责屠杀,但同时,反思那场运动也是应该的。反思不是要指责反对派中某些具体的个人,而是为了从失败中学习。瓦文萨从70年代中期流血的罢工中吸取了教训,所以才有了80年代初“团结工会”迅猛发展的机会。反对派和当权者都从接下来的戒严中懂得了谈判、妥协的重要性(注19),所以才会有1989年的圆桌谈判——它揭开了东欧共产主义崩溃的序幕。

中国未来的民主化前景也有赖于反对派和当权者从过去的错误中学习。在展望民主转型的前景时,还有一个至关重要的问题,就是如何处理过去侵犯人权的行为、实现政治和解。接下来将讨论这个问题。

(未完待续)

注释:

  1. “天鹅绒革命”也就是温和革命(gentle revolution)。它最初是西方记者提出来的,用来描述1989年捷克斯洛伐克以和平、戏剧化、谈判的方式改变政体。哈维尔等捷克斯洛伐克反对派领袖接过了这一表述。提摩太•伽登•阿什等著作家后来将1989年发生在波兰、匈牙利、东德的划时代事件,也称为“天鹅绒革命”。参见Timothy Garton Ash:“Velvet Revolution: The Prospects”(The New York Review of Books,Vol. 56, No.19 ,December 3, 2009)
  2. Timothy Garton Ash :“Velvet Revolution: The Prospects”.
  3. Samuel Hungtington,The Third Wave:Democratization in the Late Twentieth Century,p.164.
  4. 参见Jose Maria Maravall and Julia Santamaria:“Political Change in Spain and the Prospects for Democracy”in Guillermo O’Donnell and Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Southern Europe。西班牙的经济从50年代末起得益于对外开放高速发展,然而,下层阶级从经济增长中所得的收益不成比例。60年代末、70年代初,随着经济衰退、通货膨胀的来临,威权统治下的畸形发展所累积起来的矛盾更加尖锐地凸显出来。反对派组织“社会主义工人党”、“共产党”成功地推行了“从下面施加压力”的战略。包括部分官员、工商资本家、中产阶级在内的许多人都认为到了必须改变的时候。但是,机会要等到弗朗哥1975年底死亡、卡洛斯加冕为国王才出现。卡洛斯吸取了他的祖父阿枫索十三世1931年被推翻的教训,不想重蹈覆辙。他登基后安排其老师托库图•费南德慈—米兰达(Torcuato Fernández-Miranda)担任议长,任命苏亚雷斯为首相,开启了民主转型。
  5. 像当代中国的威权主义者一样,弗朗哥政权一直宣扬民主会导致动荡和国家的解体,这是其教育和文化政策的核心信条。参见Paul Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”,p.3。
  6. 参见Kerstin Hamann: “The Pacted Transition to Democracy and Labour Politics in Spain”( South European Society & Politics, Vol.2, No.2 , Autumn 1997, pp.110–138); Omar G Encarnación: “The Legacy of Transitions: Pact-Making and Democratic Consolidation in Spain”. Working Paper 193. Madrid: Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. 2003.
  7. 参见Paul Preston:“The Triumph of Democracy in Spain”,pp.132-135。
  8. Juan Linz and Alfred Stepan: Problems of Democratic Transition and Consolidation.p364.
  9. Jon Elster:The Roundtable Talks and the Breakdown of Communism(University Of Chicago Press,1996),p.53. 当政府代表凯斯茨扎克提出总统由下院和其他所谓的咨议团体选举的时候,团结工会代表吉勒米克(Geremek)回答说:“民主可以被强暴一次,不能被强暴两次和多次”。
  10. 同上书,p.70。
  11. 同上书,p.71。
  12. 同上书,p.48。
  13. 在谈判中团结工会要求政府废除戒严期间的许多决定,以及对过去所制造的伤害予以赔偿。然而,政府方面并不想给人印象表明戒严错了。后来,一位律师提出了一个折中方案,就是将戒严所导致的后果与对戒严本身的评价分开。政府在没有失面子的情况下做出了让步。参见Jon Elster:The Roundtable Talks and the Breakdown of Communism,p.43、53。
  14. 同上书,p.32。
  15. 同上书,p.32。
  16. 关于绝食抗议的发起过程、与政府迟迟不愿与学生对话的关系,参见封从德《六四日记》(香港晨钟书局2009年)269-281页。绝食学生提出了2条诉求:其一,要求对话;其二,改变对学潮的定性。
  17. 为了核实对话前和对话过程中的相关情况,我电话采访了当年的学生对话代表团团长项小吉先生。感谢项小吉细致地解答我的问题。
  18. 参见赵紫阳《改革历程》47-48页。
  19. 参见Jon Elster:The Roundtable Talks and the Breakdown of Communism,pp.23-24。

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