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杨富强、万明钢(2016)新疆南疆农村社会治理面临的困境 ——基于对L村的人类学调查

2017年12月21日 蒙藏疆 ⁄ 共 7253字 ⁄ 字号

 

内容提要:文章以新疆南疆某村社会管理实践调查为基础,对传统乡村基层组织的管理模式进行描述:南疆农村普遍沿袭“乡管村”的管理模式,社会管理模式忽视了农村潜在的可能促进社会发展的因素。文章对这些因素在参与社会治理和社会治理过程中可能面临的困境进行分析,提出多元参与社会治理是实现南疆农村建设的主要途径。

关键词:南疆村落 社会治理 困境 多元参与

作者简介:杨富强,西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心博士生、新疆社会科学院社会学研究所副研究员(新疆乌鲁木齐 830011);万明钢,西北师范大学教授、博士生导师(甘肃 兰州730070)。

农村社会治理状况是社会治理能力的重要体现,国家治理体系和治理能力的有效程度,主要通过基层治理的绩效反映出来。新疆和田地区是一个以农业人口占主体的社会,人均耕地面积少、农村剩余劳动力富裕、贫困面较大、宗教气氛浓厚、影响农村发展和社会稳定的潜在因素等还比较突出,要实现政府治理和社会自我调节、居民自治互动的社会治理模式,还面临着许多困境。本文以新疆南疆L村调查为基础,从人类学的视角,对其面临的困境进行考察。L村地处新疆喀拉喀什河河谷绿洲,全村居民267户,总人口1 013人,耕地面积430亩,人均耕地面积大约0.4亩,是一个维吾尔族聚居的村落。

一、村级社会的管理现状

目前,关于农村开展社区建设活动刚刚进入试点阶段,① 南疆农村地区由社会管理到社会治理的转换还有一个过程。因此,乡党委、乡政府主导依然是乡村管理的绝对形态。

1.乡党委和村党支部是乡村基层社会的领导核心,乡政府对村委会全面直接管理是南疆地区农村社会的普遍现象。乡镇基层组织对村委会直接管理源于两个方面:一是村级组织行政资源来源于乡党委和乡政府,村“两委”(村党支部和村委会)成员基本上由乡党委和乡政府指定或者任命。L村的党支部书记是2013年被“选为村支部书记”,同时担任村委会主任,属于村“两委一肩挑”的运作模式,这种模式在南疆地区普遍存在。二是村委会的经费完全依赖于乡政府。L村是一个典型的“空壳村”,土地第二轮承包以后剩余的集体土地和林地被前几届村委会以低廉的价格承包给个人,部分承包户又以各种理由不愿意上缴承包费,因此,每年收回的承包费寥寥无几,因此,村委会开展活动的所有资金均来源于乡政府。在L村,大到基础建设、办公设备、村里开展的相关活动,小到宣传横幅的制作,其经费均来源于乡政府划拨或者代办。2014年,由于驻村工作组的努力,新的村委会设施启用,解决了该村村委会面积小、村民没有场地开展活动的困扰,但村委会没有经费来源。

村“两委”对乡党委和乡政府在人员和资金方面的完全依赖,无形中导致村“两委”负责和服务的主要对象产生错位。同时,乡党委和乡政府很难改变传统的权力集中管理思维,因此,依然呈现乡党委、乡政府对村组的直接管理模式。

2.村委会的自治性完全丧失,村“两委”在乡党委和乡政府的领导下开展工作,完全成为乡级组织的“腿”。为确保上级下达的每一项任务都能有效完成,乡政府频繁召集全乡站所干部、各党支部书记、村治保主任、村妇女主任及其他村委会成员参加会议,安排、检查、监督各项工作。笔者就遇见过这样一个案例:L村村支部书记接到乡政府的通知,要求两小时之内将村里所有80后、90后人员有关信息汇总乡政府并上报县某一部门,填写指标较多,只有初中文化水平的村委会工作人员根本就不可能完成,但最后却按时顺利地完成了,当然上级部门获取信息的真实性却大打折扣。因此,如何让村委会由乡政府的“腿”转变为农民的“腿”、恢复村民自治的

本质,是实现多方参与社会治理的基础。

3.村党员大会、村共青团组织、村妇联、村民代表大会等组织参与村委会事务的程度不高。L村的党员大会经常会对村民反映比较强烈的问题进行讨论,该村只有15名党员,大部分党员都能按时参加会议,但基本上都由村支书个人拍板决定,“一言堂”的传统管理模式让党员对党务、村务的讨论和监督流于形式,党员大会作用基本没有发挥;村民大会、村民代表大会是村民反映意见的主要场所,让村民参与村务活动、发挥村民在社会治理中的作用,是社会治理与传统的社会管理之间最大的区别。按照乡政府的安排,L村村民大会召开得比较频繁,几乎每周都有村民会议,但村民大会的参加者主要以低保户为主(不参加担心扣低保),经济情况较好的村民几乎很少参加,村民大会主要以村委会主任一人发言为主,参会村民几乎没有发表意见的机会。近几年,农村80后、90后成为一个社会问题,尤其在人多地少的南疆农村。L村在1998年将村里的集体土地做了最后一次分配,村集体再也没有多余的土地。因此,绝大部分80后、90后没有承包地,无房、无地、无工作的“三无”青年村民较多,他们思想活跃、易于受到极端思潮的蛊惑,是南疆地区农村的一个不稳定因素。近几年发生暴恐案件参与人员几乎都是来自农村的

“80后”“90后”。能够对这个阶层产生凝聚作用的组织———共青团(L村的共青团组织由一位村党支部副书记负责),由于经费缺乏、活动方式单一,致使村团支部形同虚设。

4.宗教的社会教化作用没有完全发挥。中国共产党对发挥爱国宗教人士作用、积极引导宗教与社会主义社会相适应有着深刻的认识。但近几年,由于宗教极端势力引发的暴力恐怖事件较多,乡政府加强了对宗教的管理,加强对爱国宗教教职人员队伍建设的组织领导,对不合格的宗教教职人员按照相应程序进行了撤换。L村有两座清真寺,一座是全乡的主麻清真寺;另外,该村三小组还有一个小清真寺。按照乡政府的规定,主麻清真寺在星期五的晌礼前,由乡政府主管宗教事务的干部牵头,召开由清真寺的主要成员、村委会委员和驻村工作组参加的会议,讨论礼拜时需要讲解的内容,包括宗教知识、法律法规、大政方针,等等,实际上主麻日礼拜就是一个做群众工作的过程,但由于受传统观念的影响,宗教人士并未纳入乡村的社会治理序列中,其社会教化的作用并没有彰显。

5.家族势力被排除在社会管理行列之外。许多研究者将家族势力列为农村社会治理过程中的障碍之一,主要原因有两个方面:一是家族势力可能操纵村委会的选举。由于农村村委会换届选举采取海选的办法,由农民群众直接提名候选人,实行无记名投票,选出自己的当家人,这是农民群众充分享有民主政治权利的标志,是民主政治进步的体现;但在提名、推选村委会候选人的过程中,出现了家族势力影响选举公平的现象,在很大程度上对村委会的选举质量和公平产生影响。L村的6位村委会成员中,有3位有亲戚关系,大家族参加选举的选民人数多,家族成员当选村干部的几率也高。二是家族势力参与村委会可能出现以权谋私的现象,在资源分配上照顾家族利益。在南疆农村,村委会在分配低保、富民安居房、扶贫项目等资源的过程中,由于监督机制的缺失,大家族的村民往往从中受益较大。L村集体土地流失就是很典型的例证。前几任村支部书记将村集体土地全部承包给农户,大部分承包户是村干部的亲朋好友。农村是个“熟人社会”,不可能将家族势力排除在社会管理之外,但在这一过程中,我们需要加强监督,只有强有力的监督机制才可能遏制家族势力对村务的干扰,保障村委会成员正确地履行职责。

二、村级社会治理中的“多元”及其地位

根据党的十八届三中全会的阐述,农村社会治理不仅仅要党委和政府负主要责任,其他社会力量也要纳入社会治理的行列,以呈现“多元”治理的局面。L村可以参与村级社会治理的“元”及在社会治理中的地位有以下几个方面。

1.在社会治理中,要确保乡党委的领导核心地位,但要明确党委和政府的职能。在社会治理过程中,乡镇党委要严格履行政治组织职能,发挥政治引领作用;村党支部要“贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议”①;同时,乡党委和村党支部要以建设服务型党组织为目标,把工作重心转移到服务上。在南疆地区农村,党组织核心地位依然稳固,“一言堂”揭示出基层组织不是削弱而是过于“强势”。由于监督机制尚未健全,出现了一些损害群众利益现象,导致部分群众对基层组织失望、进而敬而远之,使得大部分研究者将其判断为“基层组织”被削弱的表象。L村所处的乡党委表现出“以党代政”,乡党委包揽一切的现象在南疆地区农村极为普遍。乡政府是与村组联系最为紧密的一级政府,我国从2004年开始乡镇机构改革试点工作,2011年,和田地区乡镇机构改革实施以后,根据要求,L乡的事业单位由中学、小学、卫生院、农业发展服务中心、农经站、畜牧兽医站、文化体育广播电影电视服务中心、人口与计划生育生殖健康服务站、财政所、国土资源所、民政社会保障服务所、村镇规划建设发展中心等组成。该县县政府安排的所有工作均需通过这些站、所下达到村党支部和村委会,再落实到村民。乡人民政府对村民自治委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村

民自治范围内的事项。村民自治委员会协助乡人民政府开展工作。① 但在传统的农村社会管理中,乡党委决定着所属村落的一切村务,大到基础设施的招标、村党支部委员的任命,小到宣传横幅的制作,等等,但在社会治理过程中如何运用这种影响力,将是今后面临的一大难题。

2.村党支部和村委会是农村开展社会治理的主要力量。村党支部是村组各种组织和各项工作的领导核心,同时受上级党委的领导;村委会是基层群众性自治组织,可以根据村民意愿自行决定本村的相关事务。L村村党支部委员和村委会委员相互兼任,俗称两委“一肩挑”,村党支部书记兼任村委会主任,两名支部委员分别兼任副书记、副主任;村支部书记全面负责,治保主任主要负责全村的治安情况,主管民兵组织和村警务室。民兵组织由全村80后、90后人员组成,由于人员流动性比较大,在册的140人,经常参与民兵训练和承担任务的一般在60人左右。

村警务室由民警一人、协警两人组成,民警隶属于乡派出所,为了确保民警下沉到基层,现在由村治保主任管理,协警由村民担任。妇女主任主管与妇女有关的事宜,主要有计划生育工作、妇女儿童健康检查等;专职记账员,主要负责村委会的各类经济账目事宜,两委班子委员共计为6人。在南疆地区,村“两委”是承上启下的角色,尤其是作为群众自治组织的村委会,必然是社会治理过程中的关键组织。

3.社会治理的主要亮点是鼓励和支持“社会各方面”参与。L村的“社会各方面”主要有党员大会、村民大会、共青团组织、村妇女委员会等。虽然有以上多个组织可以保证村民参与村务管理,但L村支部书记工作能力强、自身经济情况较好,能够获得大部分村民的肯定,但其民主意识淡漠,“一言堂”现象明显,村党员大会、村民大会形同虚设,这种现象在南疆地区农村比较普遍。因此,在农村社会治理中通过各种组织让村民有充分表达意见的机会,通过互动和调和,沟通、对话、谈判、协商,最终形成各方都必须遵守的社会契约。② 因此,发挥农村各类组织的优势、重视这些组织提供的平台、确保不利群体充分表达自身诉求,是将来社会治理中的重中之重。

4.宗教信仰对南疆地区农村社会发展有重要的作用。南疆地区的各少数民族开始接受伊斯兰教已千年有余,伊斯兰教已渗透到信教群众生活的各个层面,其影响力不容忽视。L村的主麻寺是全乡最大的清真寺,在主麻日该村的信教群众前往大清真寺做礼拜。该村除了党员干部以外,其他村民均信仰伊斯兰教,大多数年龄大的男性村民每天都去清真寺,年轻的村民只要时间充裕就去清真寺礼拜,绝大多数人会在每周五去大清真寺做礼拜。村民在斋月的表现也能从一个侧面说明伊斯兰教在村民中有广泛的群众基础。2015年斋月期间(6月19日~7月19日),大多数信教群众遵守封斋仪规,尤其是年长者,但随着夏收的到来,部分年轻人就难以持续封斋。

正如M (村民,43岁)坦言:我是穆斯林,但麦子要收割、房子也正在施工,不吃饭干不动活儿,胡大会原谅的。近几年,极端宗教思想传入南疆地区,尤其是在农村,窝藏极端宗教印刷品或者视频,非法地下教经点,非正常留大胡子、穿戴“里切克”“吉里巴甫”类服饰,出现婚不舞、丧不哭的现象,宗教极端成为影响新疆社会稳定的主要因素。L村也不例外,但随着政府强有力的干预,以上现象基本消失,这些变化与爱国宗教人士的努力分不开。

5.家族势力也是社会治理中的一个重要元素,维吾尔族农村社会符合“差序格局”理论,

血缘关系与姻缘关系是决定村民关系亲疏的一个重要维度,并以亲疏远近来建构人际格局。① 由于南疆农村社会的流动性不强,一个村组通过血缘或姻缘组成的大家族比比皆是,大家族的长者对村委会有着很大的影响。L村大的家族就有6个,每个家族都有一个绰号。该村6位村委其中3位来自于同一个家族,大家族人口多,在选举村委会委员时,选择自己家族的成员,是许多村民心照不宣的做法。多项研究成果将家族势力兴起归结为村基层组织力量弱等缘故,但农村社会治理不可能拒绝大家族的参与,家族势力干扰村级组织在很大程度上显示出制度建设的缺失,尤其是监督机制的不健全,才导致村干部面对利益产生出不公平的行为。但大家族中,有威望的长者会对村务有着很重要的影响,因此,家族势力在农村社会治理中是一支不可忽视的力量。

三、多元参与是农村社会治理的出路

习近平总书记指出: “国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等,各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”社会治理体制在国家治理体系中占有重要位置,南疆农村社会治理是新疆社会治理工作的重中之重,由社会管理转变为社会治理,以下几方面应引起我们的注意。

1.正确认识乡镇政府与村委会的关系是涉及农村基层政治体制的根本问题。1982年宪法明确了“村民委员会是基层群众性自治组织”的宪法地位;1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》规定: “乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”;1998年

修订后的《村民委员会组织法》增加了“乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项”的条款。乡镇基层政权属于国家政权体系,而村民委员会则属于群众性自治组织,两者在法律上不是行政隶属关系,而是“指导—协助”关系,其中转换的是政府机关的集中统一管理向群众自我管理的问题,需要乡党委、乡政府的执政理念发生较大变化,需要下放诸多管理权利,以一切为人民服务的态度对村委会在工作上予以指导、支持。

2.减轻对村委会的事务性负担是开展社会治理的核心。要减轻村委会的事务性负担,村两委负责全村的工作,大的方面:决定本村经济和社会发展的重大问题,小到调解村民之间的各类矛盾,更要落实乡党委和乡政府大量的事务性安排,还要应付大量临时性安排和各项工作的突击性检查。这些事务占去村委会的大部分时间,而且严重影响村民的生产生活。通过“时间取样观察”:L村的党支部书记平均每天在村委会的工作时间在4~5小时;周均参加乡政府会议2~3场,周均组织村组会议2~3场;每天喇叭通知2~3次;周值班2次(48小时);按照上级要求必须24小时开机,有事随叫随到。其他委员每周都有值班任务,在村委会的工作时间不少于3~4小时。村民每周参加会议1~2次,部分村民②承担义务劳动每年超过50天,80后、90后排班义务执勤。但乡政府的大部分安排、落实、检查流于形式,浮于表面,很难取得相应的效益。而村委会成员均是由未脱产的农民组成,除了完成乡政府的各项安排,还要为自己的生产生活安排时间。因此,在社会治理中,乡镇一级组织应从实际出发,减轻村党支部、村委会的各项指令,做到少干预,甚至不干预。

3.吸纳广大村民参与各类村务活动是农村社会治理的重心。相信农民是农村社会治理创新的重要力量源泉,在农村改革的历程中,联产承包责任制、乡镇企业等都是广大农民的探索和创造。在南疆地区农村,由于经济发展滞后、社会不稳定等因素的影响,基层政府基本上延续传统管理的老路,农民在农村社会治理中的作用被忽略。要实现社会治理创新就要尊重农民的主体地位,就需要村委会成为能够代表农民的组织,村委会不仅仅要成为吸引贫困村民的组织,也要能够吸纳不同阶层的农民,成为为农民排忧解难、表达诉求的渠道,以降低社会风险。乡党委、乡政府要通过村支部和村委会及时了解广大农民群众的想法,尊重农民意愿,将乡政府和村委会的思路衔接是创新农村社会治理的关键。关注民情,从“代表群众”“替民决策”转变为“为民服务”。给农民营造有利的政策和制度环境,从制度上保证农民能够参与制定社会治理规则、参与社会治理决策、参与社会治理的执行,同时农民应享受社会治理成果并参与对社会治理成效的检验。

4.正确认识、利用宗教的社会教化功能,引导宗教与社会主义社会相适应。在南疆地区农村,伊斯兰教影响深远,且早已深入群众生活的方方面面,农村的宗教人士在广大穆斯林中均有较高的威望,有着不可替代的作用,而村委会作为群众的自治组织,不属于一级政权机构,因此,两者之间不存在政教结合还是分离的问题,尤其是农村的宗教人士均是在乡政府和村党支部的领导下开展宗教活动的,引导宗教人士参与农村社会治理是获取广大信教群众支持的重要途径。

5.建设法治农村,加强对村党支部和村委会的监督。党的十八届四中全会决议是全面推进依法治国的纲领性文件,在推进依法治国的进程中,有学者指出,没有农村的法治化就不可能有整个中国的法治化。在南疆农村,村支部和村委会对于农村法治建设尤其重要,要做到让农民群众真正当家作主,就需要加强基层法制建设,加强对基层组织的监督,同时,也可以有效遏制家族势力产生的负面影响。

“南疆是新疆工作的重点和难点。新疆一盘棋,南疆是‘棋眼’”①,农村更是南疆地区发展的关键,由目前传统的管理模式向全方位的社会治理转变,南疆农村地区面临的困境更大,不仅需要乡镇基层组织执政理念产生变化、对原有的权力进行重新整合,还需要将潜在的、可能参与社会治理的元素激活,以实现农村社会治理的创新。