现在的位置: 首页 > 世界转型经验 > 正文

李少文:美国总统初选制度的政治效果

2017年12月24日 世界转型经验 ⁄ 共 9496字 ⁄ 字号

图片

 

 

[内容提要] 美国两党的初选既是总统候选人挑选方式民主化的表现,也是两党内部治理的重要形式。初选制度的主要特征是将决定候选人归属的政党核心权力下放给党员或大众选民。党员或选民直接投票或站队,决定了参选人所能获得的党代表支持数,而党代表没有自主权,只能按照初选结果投票,这使得全代会沦为“橡皮图章”。初选虽然成功选出候选人,但是弱化了两党的政党结构和组织体系,抑制政党的发展,这也是美国松散式政党体制的主要制度原因。

[关键词] 初选 宪法工程 政党治理 总统制

 

作为一名“体制外”人物,特朗普为何能够一路登上总统之位?他是如何突破共和党的体制约束而代表该党参加总统大选的?共和党的建制派无法阻止特朗普,它与美国政党结构和制度有何关系?只有本文所要讨论的初选制度(Primary)才能回答这些问题。初选已经成为美国总统产生过程不可或缺的部分。它决定着党内最重要权力的归属,重新塑造了两党权力配置和权力运行的方式。各州分别独立举办两党的初选,选民以投票或近似投票的方式确定参选人在该州获得的党代表支持数,在全国范围内获得过半数党代表支持的参选人赢得初选,两党最后在全代会上提名赢得初选的参选人为本党候选人。这个流程就涉及到初选的模式选择、党代表行为控制以及全代会如何举行三大问题,它们在现下都已经高度民主化、规范化和程序化,是两党体制的决定性元素。本文的研究是基于一种新的比较研究思路,它关注制度的生长环境和作用逻辑,使之成为我们进行制度设计的资源和基础。

 

一、如何选择党代表

 

(一)选举团范围

美国总统初选的投票范围——即选举团(electorate),几乎是全体普通选民。选举团的范围是决定整个制度模式的核心元素。从逻辑上看,选举团的范围可以从单一政党领袖、党的干部、普通党员到全体选民,它们反映了提名权力的集中性(centralized)(或分散性)差异。党中央干部会议模式就是指党的领导层通过某种选举或协商的形式决定候选人,这是除了单一政党领袖决定之外的最极端的集权模式。如果全体选民自由选择参加初选,并以投票或站队的形式决定候选人,则是最分散的模式。这两个极端中间还存在一系列其他模式,例如以党的全代会成员作为选举团,以党的全代会成员和地方党部领导层组成的选举团(或各占权重),以严格意义的本党党员(例如连续X年的缴费党员)作为选举团,以本党党员投票和大众选民的意见(民调)共同组成选举团(各占一定权重)。美国两党的总统初选基本都采用了投票或近似投票的形式,在选举团范围差异上形成了开放式初选、封闭式初选和混合式初选三大类型,它是一个范围从大到小的演变谱系:开放式初选是将全体选民作为选举团,而封闭式初选是将“党员”作为选举团,混合式初选则介于其间。

目前共有11个州采用开放式初选,选民可在任意政党的初选中投票,而不受其所属政党限制。此模式在选民身份上的开放性可能导致“越界投票”(cross-over vote),但实际影响却很小。开放式初选被认为是初选制度谱系中最极端的一种类型,也是争论最多的类型。有11个州采用封闭式初选(另外,党团会议也主要是封闭式的),它是指政党注册党员可参与该党的初选投票,但无党者不得参与。其他国家或地区的政党也多采用此模式,但美国两党对投票人宣示其政党属性并没有严格程序要求,对党员身份标准要求很低(比如不会以连续缴纳党费等作为标准),从而导致封闭式初选在开放性程度上仍然要高于许多欧洲政党。混合式初选的具体形式比较多样,其主要特点就在于投票身份认定较封闭式初选还要宽松,比如选民可以于投票日在票站声明其要参加某党初选,以索取选票的方式表明其政党属性并登记(一般来说,州选举机关会将此资料提供给政党)。

对于封闭式初选,有人认为它侵犯了第十四修正案所保护的公民的投票权利,但联邦最高法院在纳德诉谢弗案(Nader V. Schaffer)中并未支持这种主张,而是认为选民如果不参加政党初选,那他在大选中仍然有行使权利的资格和机会。将选举团扩展到全体选民的开放式初选同样引起了宪法争议,主要是它可能造成与结社自由的冲突——当初选的范围扩展到全体选民,如何确保政党的主体性以及党员的结社自由就是首要问题。联邦最高法院早就确认了结社自由是第一修正案保护的基本权利:“毫无疑问,结社自由是宪法第五和第十四修正案的正当程序原则所保护的自由的一部分,它属于言论自由……而言论自由为宪法第一修正案所保护,并被吸纳到第十四修正案之中。”然而,作为基本权利的结社自由是否就包含了政党需要进行封闭式初选的内涵呢?这两者的联系显然是十分微弱的,但并不表明结社自由与封闭式初选的冲突不会在初选的具体形式中表现出来。2000年,联邦最高法院在加利福尼亚州民主党诉琼斯案(California Democratic Party V. Jones)中判决加利福尼亚州采用的无差别初选法(blanket primary)侵犯了宪法第一修正案所保护的结社自由权。在联邦最高法院所做的结果为7:2判决中,多数意见认为“这种初选形式在最乐观情形时是让那些没有政党属性的人决定了该党的候选人,最坏情形时则是让它的竞争者们决定该党的候选人……而这将足以摧毁一个政党。”该案引起了巨大反响,有学者认为它在州规制初选的立法权力与结社自由之间形成了新结构,并可能是开放式初选的“终结”。然而,2008年联邦最高法院判决华盛顿州采用前两名初选制度(top two primary)——它与2000年被宣告违宪的无差别初选法十分接近——并不违反宪法,尽管初选获胜的前两名可能来自同党。在结果为7:2的判决中,多数意见认为,推翻华盛顿州的初选法将侵犯选民的意志。少数意见认为前两名初选制度可能造成的出线者为同党的结果,有破坏政党政治之虞,让候选人无法代表不同意见。对此,多数意见认为获得充分信息的选民能够识别出参选人的政党联系,他们也有能力判断参选人的政治倾向,从而做出自己的决定,不能因为存在选民困惑于自己判断的极低可能性就推翻这样的法律。

(二)投票与计票

各州举办总统初选的时间从大选年的一月一直持续到七月。最早举行初选的州就是大家所熟悉的爱荷华州和新罕布什尔州,此二州也被称为“风向标”、“晴雨表”。接下来就是初选的“超级日”,共有数十个州将同时举办初选,通常是在二月或三月的第一个星期二,因此这天又被称为“超级星期二”(Super Tuesday)。这一天的初选十分重要,因为在大多数州集中进行初选之后,各候选人所能取得的党代表票数将大致确定,部分参选人也会就此退出选举,从而决出最主要的参与者甚至胜者,形成了颇受争议的初选“前期吃重效应”(front-loading)。这种效应更有利于知名度高、起步早、资金雄厚、在全国范围内组织性强的参选人,也减弱了初选本身所具有的提升候选人知名度的竞选效果。这就促使参选人不得不很早就开始竞选,形成了“看不见的初选”(invisible primary)阶段。共和党往往在这个时候就已经大致确定了候选人,但民主党的初选竞争可能还会继续“僵持”。这就跟下面将要提到的两党在党代表分配方式上采取不同的办法有很大关系。

由于初选是以州为单位举行的,候选人获得的党代表票也以州作为整体来计算,但两党在各州采取的党代表分配模式却不相同,这将极大地影响初选效果。初选改革之后一共出现过四种党代表分配方式,分别是比例代表(proportional system)、赢者多吃(bonus primary/winners-take-more)、赢者通吃(winner-take-all)以及“模糊制度”(loophole,或译为“漏洞制度”),但目前主要采用比例代表和赢者通吃两种规则。民主党主要采用比例代表模式,共和党并没有这样的“刚性规则”,但很多州都采用赢者通吃规则。在2016年初选中,民主党在举行初选投票的38个州或属地直接采用比例代表模式,占代表总数的79%,其余各地均采取接近比例代表的党团会议模式,而完全没有采用赢者通吃规则;共和党仅有10个州或属地采取比例代表模式,占代表总数的19%。各州两党在不同大选年所采取的初选模式、党代表分配办法也可以进行修正。党代表分配模式是影响参选人行为的主要因素之一,例如在共和党初选中,经常会有参选人放弃某个州的情形——赢者通吃意味着参选人在其实力较弱的州根本无法获益,当然也就没有必要在该州投入精力。就对初选的影响效果来说,赢者通吃规则最具影响力,它最大限度放大了优势者的优势,放大了多数的多数决定作用。比例代表相对科学和公允,但其缺点却在于无法很快决出胜者,也让参选人无法取得明显优势,这就让初选过程漫长且激烈。

而且,两党在各州的党代表人数并不一致。这主要是因为两党的党代表总数差异和各州的人口数差异。出席全代会的党代表人数根据各党制定的公式计算得出,各州所占比例的主要考虑因素是该州的人口数(选举人团总数),但也包涵了该州过去几年里对该党的支持度,一般来说,“铁票区”的党代表名额会稍多于正常数值。而且,两党都鼓励各州延后举办初选,并给予一定数额的党代表名额奖励。此外,该州的现任国会议员、政党领袖等则是额外的当然代表。1970年代改革以后,民主党党代表的总数大约是共和党的一倍。基于各州党代表名额的差异,各州的初选激烈程度往往也有一定差异,那些代表总数多的州就是争夺重点,例如加利福利亚州、佛罗里达州。在2016年初选中,共和党党代表总数是2470名,候选人要获得1236名党代表支持才能获得提名;民主党党代表总数为4483名;在民主党的党代表分配中,加州承诺代表数最多,为405名,承诺代表人数最少的怀俄明州仅有13名,还有一些海外属地、代管地也有人数较少的初选代表(可忽略不计)。从逻辑上看,初选是党内竞争,就没有所谓的“铁票区”或“摇摆州”的问题,原则上每个州都是参选人的“必争之地”,但却会因为代表分配模式差异而呈现出对参选人的类似效应。

此外,选票上的选择对象也有一些差异。两党在不同州采取不同的选票方案,尽管它们并无实质影响,但仍然构成了初选的另一种类型划分方式。简单来说,选票上可以只印参选人,也可以只印党代表,也可以都印。这就形成了四种类型:如果选民只需要选择参选人,例如2008年初选中,若参加民主党初选的选民拿到的选票上只有奥巴马和希拉里的选项,则被称为“完美对抗”(beauty contest),这是最常见的情形;相对的情形就是只能选择党代表,但这些代表都表明了立场,目前只有很少州采用;还有一些州采取将党代表名字放在参选人之后,选择参选人也就意味着选择了党代表;也有的州采取两张选票模式,一票选候选人,一票选党代表,例如伊利诺伊州。

 

二、党代表如何投票

 

在表面上,初选是争夺党代表的支持。这也就涉及到另一个问题:党代表如何投票。目前存在两类党代表,一类是各州(包括海外属地)派出的全代会代表,他们主要由地方选举产生,还有一类是“当然代表”(依然以州为单位来计数)。党代表的投票方式——实际上就是党代表的“权力”性质,决定了初选时参选人的主要竞争目标,即到底是争取选民还是争取党代表。事实上,正是党代表的投票方式决定着当下美国的初选机制。

(一)承诺代表

由地方选出的党代表在选出之后就原则上失去了自主选择权,他们就是所谓的“承诺代表”(pledged delegate),这些代表占据了绝对多数。尽管提名是由党代表在全代会上投票决定,但自初选改革之后,承诺代表的投票意向就不再“神秘”,也不再“保密”。首先,本州初选结果就决定了参选人在该州所能获得的党代表票数。其次,所有代表都要表明其投票选择候选人的立场,且一般不能更改立场。从根本上说,他们党代表的身份来源于初选中选民的决定,因为初选结果确定了各个参选人得到的党代表数,再根据分配结果确定谁来当代表。换句话说,成为代表的首要基础就是他们的投票意向。一般来说,违反其之前表态的代表将会被撤换;而候选人有权周期性审视这些承诺代表,并剔除那些已经或可能会改变投票意向的代表。实践中,非制度性的改变投票意向的党代表极其少见。这也是1970年代改革的主要成果。也正是因此,在全代会的党代表投票之前,提名结果就已经揭晓。这与大选中选举人团的投票方式十分相似。不过,承诺代表并非完全不可能改变他们的立场——事实上并没有法律这样规定,除了极少数改变意向又未能及时被撤换的代表外,最主要的就是下面将要提到的承诺代表被“释放”(release)的情形。

两党都规定提名人必须获得半数以上的党代表支持(绝对多数规则),然而,如果存在多个参选人,获得绝对多数就不是一件容易的事。两党都可能会面对这个问题,共和党尤甚,因为它在多数州采取赢者通吃规则,更不利于形成绝对多数。如果到了全代会举行时,仍然没有参选人在初选中得到超过半数的党代表票,就意味着全代会的第一轮投票将流选。那么,接下来会怎样呢?这就将进入全代会的“酝酿协商”阶段(brokered convention)。然而究竟要怎么操作,目前两党的规则都语焉不详。事实上,大会酝酿阶段不是没有发生过——在初选改革前,因为参选人常常无法获得绝对多数支持,全代会经常进入这个阶段。最后一次酝酿协商发生在1952年民主党全代会上。

一种观点认为,进入酝酿阶段就意味着进入了政党领袖的协商和决议阶段,决定权在很大程度上转移到这些人手上,这是酝酿协商的本意,也是初选改革之前的主要操作办法,但理论上对于政党领袖如何酝酿协商并没有统一认识。更普遍的看法是全代会将进入再次投票阶段,直至有候选人得到半数以上党代表的支持。如果再次投票,就意味着初选产生的承诺代表将获得重新选择的权利和机会。这就是承诺代表的“释放”(或“解除”)。由于在目前模式下的初选从未出现过类似情形,所以也就没有经验可考。在2008年民主党初选中,奥巴马和希拉里得票十分接近,一度产生进入酝酿阶段的可能性,但奥巴马在最后一波初选中以微弱优势胜出,酝酿阶段未能呈现。

党代表的释放还有另一种情形。随着初选的进行,一些已经获得一定数量党代表支持的参选人会退出选举,这就产生了这些党代表未来如何投票的问题。从逻辑上看,参选人退选就意味着承诺支持他的代表的投票意向被解除,因为投票对象已经不再存在。他们就转化为不同于超级代表的另一种非承诺代表(下面将会论述非承诺代表的特点),拥有自由投票权利。不过,如果那些退出初选的参选人选择背书(endorsed)其他参选人,就可以将其获得的党代表数转移给他们背书的参选人,从而增加了这些(优势)参选人的支持代表数量。这就是承诺代表的“移转”。这是一种比较有争议的情形,因为它涉及到具有选票基础的承诺代表的重新“分配”,但选民却未必是相同的意志。这也增加了初选过程的复杂性和政治交换空间,产生了一些为人诟病的弊端。

总的来说,承诺代表的投票立场的约束力只局限于全代会的第一轮投票,进入酝酿阶段就意味着他们可以自由投票;但在初选过程中,承诺代表也可能因为所支持的参选人退选而被释放,或被移转而改变其立场。事实上,只有这样做,才能保证最后的提名人获得半数以上的党代表支持。从形式上看,它倒是有些接近实现“绝对多数”的选举制度,但理论上面对的问题显然更为复杂。从根本上看,承诺代表的释放或移转都缺少民主性,它与承诺代表本身的概念是相悖的——代表基础在于选民意志,但这些代表却是被释放,或者基于参选人意志而被移转,这就有可能造成选择他们的选民意志与他们表达出来的意志相左的问题。

(二)超级代表

另一方面,两党的领导层和高级民选官员也有投票权,他们是所谓的“非承诺代表”(unpledged delegate)或“超级代表”(super delegate)。这些非承诺代表主要是基于其党内外职务或声望而得到代表资格,包括在任或前任的国会议员、总统、州长以及党的领导层。非承诺代表的“非承诺”是指他们可以不必在全代会之前表态投票意向,或可自由更改其投票意向。1970年代初选改革的核心内容是将决定权从党内精英转移到大众选民,但此后的几次选举中,民主党的表现都不理想,尤其是时任民主党总统卡特因为和党籍议员等政党精英关系紧张,导致其1980年连任失败,促使该党重新检讨党内精英在提名中的作用。1981年,民主党组成的亨特委员会(Hunt Commission)开始重新讨论代表组成办法,其建议之一就是设立超级代表,让政党精英能够发挥作用。换句话说,超级代表的引入正是对之前初选改革的某种程度的校正。这些精英能够做“同行评价”(peer review),利用他们的经验和资源来评估参选人的获胜可能性以及未来执政的能力,从而决定是否支持这些参选人,这既能够影响候选人提名,也能够影响候选人的政策和竞选,尤其是阻拦那些激进派参选人。

从理论上看,因为有非承诺代表,所以各州的初选并不完全能够决定提名结果,全代会的首轮投票也未必能决出胜者。但实际上,自1984年首次引入超级代表,从未出现过这样的情形,甚至超级代表的决定性影响力也只在2008年民主党初选中体现出来了。这一方面是因为参选人能够在赢取承诺代表的初选中取得相当可观的成绩,另一方面则是因为多数超级代表在初选早期就表态,从而改变了参选人的实力对比。事实上,近些年来,非承诺代表的投票意向很早就确定了,他们或是很早表态而计入了参选人的得票数之中,或是根据其所属州的初选结果而支持胜选的参选人。在初选过程中表态的非承诺代表就转变为不具严格约束力的承诺代表,因为他们还可以改变立场。即便如此,对于非承诺代表的存废,理论上仍然充满争议。最简单的理由在于这一设计的反民主性,尽管它或有校正极端民主化初选的弊端的意图,但这样的校正功能往往会受到质疑。选民当然很难接受他们以初选方式决定的候选人最后在非承诺代表的介入下而失去候选人资格;但如果非承诺代表在初选开始前就表态,仍然能够影响后续的初选,同样失去民主性。一个超级代表做出的决定等价于上百万选民选出的承诺代表的决定,但他们的民主基础却并不明确,并且其意志与民意未必直接关联。而且,由于非承诺代表主要是党的领导层,这也增加了密室政治的可能性。

“橡皮图章”的全代会

在初选改革之后,原本属于提名重头戏的两党全代会就转向没落,沦为几乎没有实质政治功能的“政治秀”或“政治动员”。从理论上看,全代会对于任何政党来说当然都十分重要。将总统候选人提名权交给全代会来行使,其基础正是全代会的民主正当性。不过,改革之后的初选将决定权交给了一个更民主的“团体”,全代会的民主功能也就此被“取代”——初选显然是一个更为直接也是更彻底的表达民主性的方式。事实上,这种实质决定权归属的移转,正是衡量初选的民主化程度的重要因素,也是决定初选作用方式的核心基础。现如今,两党全代会的主要看点已经从党代表投票转移到了全代会邀请了哪些娱乐明星和党内政治新星、候选人发表提名演讲等细枝末节问题之上。

不过,全代会对候选人提名来说仍然还是有意义的,除了可能出现酝酿协商阶段“夺回”实质决定权外,它一方面赋予候选人正当性与合法性,另一方面也能够凝聚本党,确立以候选人为中心的政党选举机器模式。就前者来说,全代会完成提名意味着本党在全国范围内提名了该候选人,即候选人及其政党联系将出现在所有州的选票中供选民选择。就后者来说,全代会作为政党的最高权力机构,其做出的决议将约束本党,党纲(party platform)与候选人核心政策等重大决议都是在这个时机通过(每次全代会都会打包通过厚厚一本政策白皮书),也确定了接下来竞选的主要方向。在非正式的功能层面,它是团结初选中的诸多参选人的契机,也是凝聚党内共识的场合。

 

、初选制度对美国政党的影响

 

第一,初选是长期以来美国控制政党的观念的结果,是抑制政党的“麦迪逊主义”的极端表现。美国的这种民主观植根于“人民有智慧控制他们的政府的理念,人民有选择候选人的权利”。在美国成立之时,美国的“国父们”十分排斥政党这一现象。《联邦党人文集》的第九篇和第十篇都告诫国民要警惕宗派和党争的影响。麦迪逊说:“党争的原因不能消除,只有用控制其结果的方式才能求得解决。……如果党争所包括的人不是多数,可用共和政体的原则来求得解决,这就是使多数人用正规投票的方法来击败其阴险的企图。……另一方面,当党争包括大多数人在内时,民众政府的机构能使他们把公益和其他公民的权利当作占统治地位的感情或利益而作出牺牲……共和政府能比民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔的国土……使前者的派别联合没有后者那么可怕。”这就是抑制政党的“麦迪逊主义”。后来所称的“麦迪逊式民主”在很大程度上就是为了防范党争的危害,防范借用政党而造成的多数暴政,它所凭借的不是消除政党的生存环境,而是在保证自由的前提下,通过设计出来的宪制结构抑制政党发展。“麦迪逊主义”被运用于政党内部治理,主要就是采用民主化、法治化和程序化的思路将政党宪法化,从而影响政党内部权力配置,这在不同时期有不同表现。初选是伴随着进步主义运动而兴起和发展的,进步主义对美国宪制结构的主要影响之一,正是追求民主化与公开化。

第二,初选进一步体现和加剧了美国政治中的多元主义倾向。多元主义民主理念的兴盛是20世纪下半段美国政治和社会发展的重要结果。这种与麦迪逊主义一脉相承的民主观积极促成了当下美国强社会、弱政党的局面。政治上的多元主义主张松散的政党结构、多元且竞争的政党体制,并且让大党尽力包容多元思想——党内竞争也就因此加剧。这倒也契合托克维尔对美国政党的阐释——大党“是那些注意原则胜于注意后果,重视一般甚于重视个别,相信思想高于相信人的政党。……同其他政党相比,它们的行为比较高尚,激情比较庄肃,信念比较现实,举止比较爽快和勇敢。”多元主义民主观进一步鼓励政党将决定候选人的权力交给大众选民;松散的政党为了追逐多元的政治资源,就更容易采用诉诸大众选民的方式。这也成为1970年代初选改革的重要思想基础,而多元主义民主的基础亦包括现下由初选所塑成的政党。

第三,初选塑造了美国两党的松散式政党结构。作为美国民主制度中不能被忽视的一环,初选不仅影响着总统大选,也塑造了美国的政党结构;它不仅是一个政治过程,也是一种激励所有政治活动参与者的制度体系。初选机制的生长变迁、作用方式及其政治效果表明美国的政党建设是通过党内一项核心权力和重大利益的配置展开的。由于美国政党最重要的任务、最主要的利益和权力莫过于候选人提名权,是“在选择之前的选择”,通过作用于挑选候选人的权力结构,两党需要对自身组织体系和运作方式进行调整。它的核心逻辑就是将政党权力下沉。由于直接初选制度的开放性和民主化,这就促使两党更加重视中间选民和地方力量,逐渐演化为一种理念型政党,塑造了美国的政党结构与政党体制。实际上,理解了初选制度也就能理解为什么共和党建制派无法阻挡特朗普这个体制外的人物走上总统大位,也能理解为何共和党及其支持者能够接纳特朗普这位曾经的民主党“党员”。

最后,尽管美国的松散式政党和初选机制运转良好,它对于政府、政治人物、政策以及公众参与来说都有积极作用。不过,世界上却少有完全模仿美国政党结构和初选方式的国家,甚至很多国家或地区的政党都在试图强化其组织体系,这种差异也需要我们正视。通过深入解析美国的初选机制及其政治效果,我们能够充实对制度的理解,这也是比较研究的意义之所在。

 

     出处:国外理论动态