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黄冬娅(2008)比较政治学视野中的国家基础权力发展及其逻辑

2018年02月02日 政制设计 ⁄ 共 46264字 ⁄ 字号


1.基本概念

Michael Mann在《国家的自主权力》(The Autonomous Power of the State)一文中区分了两个重要的概念:国家的专断权力(despotic power of the state)和国家的基础权力(infrastructure power of the state )。前者是指国家精英可以不经过与市民社会常规的、制度化的协商妥协而单独采取一系列行动的权力,它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力。后者则是指国家实际渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力,它是一种国家通过其基础设施(infrastructure)渗透和集中地协调市民社会活动的权力。在Mann看来,这两种权力并不等同,它们是国家权力独立的两个分析维度,国家基础权力的增强并不一定如韦伯所暗示的那样一定导致国家专断权力的增强。国家基础权力是一种工具性的权力,在国家专断权力非常弱小的时候,可以说这种基础权力就是市民社会实现其统治的工具,而在专断权力强大的时候,它就成为了统治者专断统治的工具。[1]

在此基础上,Mann区分了历史上四种国家不同的国家基础权力:一是封建国家,国家的专断权力和基础权力都很弱;二是帝国,相当于Weber 所说的世袭制国家(patrimonial state ),它的专断权力强大,但是国家的基础权力弱小;三是官僚制国家,国家的专断权力弱小,而基础权力强大;四是权威主义国家,国家的专断权力和基础权力都很强大。[2]

在关于欧洲国家形成的研究中,国家基础权力和国家专断权力的区分是建立在将国家划分为两个不同的组成维度基础之上。一是政权(political regime),比如,绝对主义国家还是宪政国家;一是国家的基础结构(state infrastructure),比如,世袭式还是官僚式的行政系统。[3]与国家的专断权力与基础权力的区分一致,这两个维度相互关联但却不能等同。绝对主义国家可能有世袭式的行政体系,也可能有官僚式的行政体系。前者如法国、西班牙等;后者如丹麦,德国等;宪政国家同样有世袭式的和官僚式的行政体系,前者如波兰,匈牙利等,后者如英国和瑞士等。[4]

将国家政权性质与国家基础设施区分开来,使得我们可以对国家的基础权力的形成和发展单独加以分析。对于国家专断权力和基础权力的区分并不说明这两种国家权力不存在任何相互关联,而是意味着对两者关系的讨论是以两者的独立性为分析前提。将这两种往往被等同的权力区分开来,使得我们可以真正地对两者的关系加以探讨,并通过这两个概念的区分厘清国家的范围(scope )与国家的“强度”(intensity )或者国家的“范围”(scope )与国家的“力量”(strength)之间的关系。[5]在Mann看来,所谓的国家强弱指的就是国家基础权力的强弱。而国家基础权力的强弱又有赖于国家基础设施的发展与完善。

在比较政治学中,许多研究者也都在使用“国家基础权力”的概念或者在讨论与这个概念涵括的内容相似的问题。比如,Tilly 认为讨论国家的税收、警察等等国家基础设施的发展和产生差异的核心问题是国家的“渗透能力”问题,即建立资源动员(税收,人力)的理性行政,维护公共秩序,协调集体努力(基础设施发展,紧急行动和防御)。[6]Migdal则认为Mann提出的“国家基础权力”的概念指的就是国家“社会控制能力”,他认为这种“社会控制”不是指心理学意义上的社会控制,它不仅包括了国家机构和人员的下沉,而且还包括国家配置资源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的能力,是国家成功地使用国家规定的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为的能力。国家能力的增加正是有赖于这种国家社会控制的增强。[7]

国家实现社会控制的目标必然要依靠国家代理人。在欧洲国家形成历史中,从封建国家向绝对主义国家转变意味着崭新的行政体系的构建,统治者通过行政体系将其社会控制的触角延伸。随之而来的问题就是统治者如何有效地监控其代理人不偏离其社会控制的目标,将其意志贯彻下去。国家社会控制过程中,这种对于国家代理人监控的重要性使得国家基础权力不仅仅是与社会的关系问题,代理人监控成为国家基础权力研究中不可分割的组成部分。

2.欧洲国家形成的历史经验

对于西欧国家形成的研究把影响国家基础权力的发展的因素追溯到了早期现代国家形成的不同历史进程,即西欧国家从封建国家向早期现代国家转变的过程中,统治者创设一系列的制度网络和行政机构以取代贵族从而建立国家与社会各阶级及群体的直接联系、实现从间接统治向直接统治的现代国家的转变这一过程。[8]这一过程中,导致世袭式(patrimonial )和官僚式(bureaucratic)两种不同的行政体系产生的原因是研究者讨论的焦点。

在这种研究路径中,共产体制和权威体制并不被认为是阻碍国家基础权力发展的关键因素。Mann就认为,苏联这样的共产体制权威主义国家的基础权力和专断权力同样强大。[9]Huntington 和Skocpol 等也认为苏联政权具有高度制度化、职业化和等级化的官僚行政体系。[10]由此,它不将导致国家基础权力差异的原因归结于共产体制和权威主义体制,而具体考察统治者国家建设中面对的不同需要和不同限制以及路径依赖带来的影响。

2.1.韦伯的研究:世袭制和官僚制

在《经济与社会》(Economy and Society )中,Weber 区分了世袭式和官僚式两种不同的行政体系。世袭式行政体系是建立在家长制(patriarchalism)以及家(oikos )之上的世袭制统治(Patrimonial domination)的基础,它是在家长权力向政治权力发展的过程中产生的。[11]家长制统治中,封建领主把土地分封给家庭子嗣以及依附者,产生了家长权力向政治权力的发展。这里,家长权力是指master对于其家族的支配权力,而政治权力是指一个家族的家长对于不受其家长权力支配的其他家族的家长的支配的权力,主要包括司法权力和军事权力。起初,这种政治权力是有限的,但随着统治者对于这种对于非本族的支配权力的要求的扩大,这种对于非本族的政治权力日渐发展成如对本族的家长权力一样毫无限制。[12]在这个过程中,统治者以及其家族不能够完成日益复杂和庞大的行政任务,一个初步的行政体系开始建立,世袭式的官位(patrimonial officaildom)以及行政体系开始出现。这种世袭制的行政体系有可能发展出官僚体制的种种特点,比如公务和权威层级的膨胀,但它却根本上与官僚制不同。它的特点在于:一,它缺少对于公与私的区别,权力的行使完全是任意的,而不是非人格化、建立在职业化以及法律基础之上。行政人员完全服从于统治者,对于职位的忠诚不是建立在对于非人格化的任务的非人格化的奉献之上的,而是以仆人对于统治者的个人忠孝为基础。二,政府官员对于职位权力享有垄断性的占有。三,包税人和其他承担了国家职能并利用这种职能来牟取私利的各种私商的广泛存在。四,官员不是依赖正常化的薪水,而是依靠实物俸禄(benefice in kind)、酬金(fees)以及土地俸禄(landed benefice )来维持。对于这些俸禄的攫取和交易往往超出了统治者控制的范围。[13]总的来说,在世袭式的行政体系中,统治者进一步使得其权力渗透了到社会,取得了相对于家长制统治来说更广泛的社会服从;同时,在对于代理人的监控上,它不是遵从法制化,制度化的监控方式,而是建立在私人忠诚和行政职能承包的基础之上的,这使得它一方面节约了监控的成本,另一方面却又带来了更大的监控问题。

韦伯认为,在这种世袭制行政体系中,每一次行政体系的分权、由酬金来源在竞争者中的重新划分引发的管辖权的重新划分以及每一次对于俸禄的占有代表的并不是行政体系的理性化。[14]虽然统治者往往采取出巡、要求官员的承诺以及对于管辖权的分割等来防止这种官员对于公职的独占。[15]但是,世袭制的行政体系的最终变化来源于贸易和货币经济的发展,它们使得世袭制的统治者可以不再通过家族,而是通过追求利润导向的垄断主义来满足其经济需要,否则,没有足够的税收支持官僚体制,没有行政官员稳定的薪水和相连带的职务晋升,职位垄断和买卖官职就会侵蚀它的基础。[16]正是在财政理性化的过程中,世袭制逐渐地演变为诉求于系统的税收的理性官僚行政体系。[17]除了作为官僚体制发展的经济前提的货币经济的发展以外,Weber 认为,社会经济差别的逐渐缩小、行政管理任务的增加、创设常备军的需要、公共财政的发展、社会对于秩序保护以及社会福利的需要的日益增加、通讯和交通手段的发展、管理的物质手段日益集中于统治者手中等等都促进了官僚化的进程。[18]

这里,Weber 对于世袭式和官僚式行政体系的分析着重于历史纵向的演化过程,在这种历史进程中,世袭式和官僚式行政体系似乎是前后相承的两种历史进化阶段。并且,Weber 既强调了文明的演进及其带来的社会经济生活的复杂化对于推动官僚化的影响,也分析了国家作为独立的政治体在建立常备军,扩大统治者的权力过程中国家基础设施演变的历史轨迹。这些不同的因素为后来的研究者充分吸收发挥,提出了不同的关于国家基础设施和基础权力发展的影响因素。

2.2.国家形成研究的基本观点

国家形成的研究与政治发展理论吸收了韦伯思想的不同的要素。政治发展理论虽然在国家观上与韦伯存在着根本的不同,但是在官僚体系发展的研究中继承了韦伯对于社会经济发展因素的强调。在政治发展理论看来,理性化的官僚体系的发展是政治发展的重要组成部分。[19]而政治发展不过是政治系统对于社会系统(包括文化系统,社会结构,经济系统,人口系统等等)变化的结果。[20]因此它强调政治发展的社会前提(social requisite),比如经济的发展和政治的合法性、政治文化的转变等等内在于单个国家内的因素。[21]与此相对应,官僚体系的完善与发展也有赖于社会经济的现代化,比如识字率的提高,劳动的分工,货币经济的形成,交通通讯手段的现代化等等。

而国家形成的研究与政治发展理论有根本的不同,它的观点延续了韦伯对于国家形成和发展的历史性的分析,把国家作为独立的政治实体而不是作为系统分析中的边界模糊的“政治系统”来分析。同时,它更强调统治者和政治事件对于国家基础设施发展的意义。

第一,国家形成的研究则延续了韦伯对于国家形成的历史性分析,将世袭制和官僚制的演变放在具体时空中考察,由此避免政治发展理论中的目的论。Tilly认为,政治发展理论把这种政治转变当成为单一的、直线的、普世的、从不发达到发达的过程,具有强烈的目的论色彩。[22]在他看来,政治发展理论无法解释在经济发展阶段相似、社会分化程度和劳动分工程度相近的国家中官僚体系存在的差异。因而,国家形成的研究把研究的焦点放在一个特定的单位内,比如,特定的领土、特定的国家和特定的人口中,从而避免目的论和直线发展观,以此来考查不同国家其国家基础结构的发展过程。[23]进而,国家形成的研究不将世袭制和官僚制作为前后相继的两个发展阶段,而更关注国家基础设施发展过程中横向的差异,即为何国家形成过程中,有的国家能够存活下来,有的国家则没有能够存活下来?为何不同国家行政体系的规模不同?为什么一些国家在国家形成的过程中产生了官僚制,而另外一些国家则产生了世袭制?

第二,国家形成的研究把国家作为相对独立的政治实体而不是作为系统分析中边界模糊的“政治系统”来分析。在关于欧洲国家形成的研究中,国家的独立性在于统治者有独立的利益目标,这就是追求税收的增长。Tilly 认为战争使得统治者有税收汲取的需求。Levi进一步提出,国家之所以成为区别于社会的行动者是在于,不管在何种政治体制下,都存在事实上的统治者,而不管是否有战争压力,统治者都存在独立的利益目标,即追求税收最大化。[24]不仅当公共财政和国家的统治阶级或统治者的财政混为一体的时候,统治者有足够的激励去寻求税收增长;就算有独立的公共财政,统治者也会追求税收的增长,因为税收最大化可以增加统治者私人的权力和威望,带来各种私人物品。[25]

第三,在历史性分析和强调国家相对独立性的基础上,国家形成的研究认为统治者在追求税收收入的过程中,推动了国家政权建设,促进了国家基础权力的发展。

一方面,在关于国家形成的研究中,虽然研究者也强调社会经济因素对于国家基础权力发展的影响,但是,这个过程并非社会经济现代化导致政治体系现代化的直线过程。国家基础权力发展并非是社会经济现代化的直接后果,社会经济因素只是限制或者促进了统治者的政权建设,从而对国家基础权力的发展产生了影响。政治事件,特别是战争在其中扮演了重要的角色。[26]

另一方面,统治者而非社会是国家基础权力的推动力量。在国家形成和国家建设的研究中,研究者认为,对于民族国家的需要不是来自于社会,而是来源于统治者。国家基础权力发展的过程是统治者为了延伸其权力的触角而推动国家形成的过程。Levi认为,包括任何政治体制的国家都存在着实际上的统治者。在她看来,君主、酋长、古罗马德参议会、总统和总理等国家制度体系中的最高长官等都属于统治者。[27]战争的压力推动了统治者将其权力向下延伸,以此汲取其所需的资金,从而创设了国家行政体系,推动了前现代国家的形成。[28]

关于欧洲国家形成的研究中,对于民主和公共领域在国家基础权力发展过程中扮演的角色,研究者的观点比较模糊。比如,虽然Ertman强调将政权和国家机构区分开来,并提出如果议会早于官僚制的建立产生的可能是世袭式宪政国家,而没有议会的国家可能建立的是官僚制绝对主义国家。但是,他又认为,与独裁国家相比较,英国、瑞士这样的宪政国家在建立现代官僚体系上更有优势:一个强大的议会以及公共领域可以提供改革者最为关键的支持来克服既得利益的反对,消除世袭式的陋习;[29]此外,一方面,Tilly 认为,政府的能力和受保护协商的程度是两个不同的纬度,在权威主义的国家,受保护协商的程度很低,但是政府的能力很强;另一方面,他又认为,政府能力的增强和受保护协商程度是互强的,国家的扩张产生抵抗、讨价还价和临时性的解决方案,而受保护的协商又可以鼓励国家扩张的需求,从而促进国家能力的增长;[30]而且,在Tilly 看来,税收机构之外的公共职能部门的发展是统治者与社会阶级谈判过程中不得不建立的。因而,似乎推动这些公共服务部门发展的动力只能在于社会而不是统治者。

然而,在这种研究路径中,虽然研究者并不否认宪政体制、民主议会、公共领域对于国家基础权力发展的促进作用,但是,他们更侧重于将统治者当作国家基础权力发展的推动者,通过考察统治者国家建设过程中面对的不同需求和不同限制来分析影响国家基础权力发展的因素。

2.3.国家基础权力演变差异的原因:理性选择抑或路径依赖?

在欧洲国家形成的研究中,在坚持历史性分析和将国家作为相对独立的政治实体的基础上,研究者进一步考察什么因素影响了统治者对于国家基础权力的塑造:在统治者国家建设的过程中,为什么产生了不同国家行政体系规模的差异?为什么产生了世袭制和官僚制两种截然不同的行政体系?在国家形成或者国家建设的过程中,为何不同国家的国家基础权力有很大差异?

对于这个问题,在将统治者作为国家形成和国家建设推动者基础上,一种观点认为,统治者根据不同国家的不同功能性需要以及不同社会经济条件限制做出特定的理性选择,由此,塑造了官僚制和世袭制两种不同的国家基础设施,规导了国家基础权力的发展;另一种观点则认为,虽然统治者是国家基础权力发展的推动者,但是,国家建设需求的产生和社会经济条件的改善并不能够使得统治者由此塑造国家基础设施,推动国家权力的发展。国家基础权力的演变却往往受到路径依赖的影响,统治者国家建设的努力常常难以实现,国家基础权力的发展往往超出统治者的控制之外。

首先,研究者认为,国家基础权力的发展是统治者理性选择的结果,而不同国家的不同功能性需要或者不同社会经济限制影响了统治者的国家建设,导致了国家基础权力的差异。在这种观点看来,统治者能够按照其意图塑造国家基础权力,规导国家基础权力的演变。

Tilly 考察了欧洲国家形成过程中不同国家行政体系规模差异产生的原因。他认为,1500年之后,在西欧一个政治体是否能够存活下来并最终成为一个民族国家取决于它的统治者是否采取一系列行动来建立一个可以有效地汲取所需资源的机构。在他看来,西欧国家基础设施形成和发展产生于对于资本和强制力的吸纳的进程之中。他提出,在公元1000年到1800年左右西欧经历了两个平行的变化。首先,在资本控制上,在1300年到1700年之间,欧洲的君主们在借款、对于产生财政收入的企业的管理都十分依赖独立的资本家,甚而有时在税收征收上都不得不依赖他们,并且还受到严格的契约关系的限制。但到18世纪末,他们把财政机构直接的吸纳到了国家的结构中,从而显著的削减了独立的中间人的干涉。其次,在强制力上,过去,君主们不得不通过契约来在拥有自身劳力支配权的民兵、零售商等中征兵。到18世纪末,君主直接把军队纳入了国家的政府构架中,并最终解散了外国的雇佣军,并从自己的臣民中招募军队。[31]在这个从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的过程中,统治者们不得不为了财政收入、人力和各种战争需要而和资本家以及社会其他阶级讨价还价。社会各阶级对于国家提出了无数的新要求,包括养老金、穷人救济、公共教育和城市规划等等。由此,国家从战争机器演变成了一个多功能的组织。[32]

而战争的性质、经济的类型和财政策略这三者决定了这种新兴的国家组织的官僚体系的不同。他认为,不同战争类型对于资金的不同需求导致了统治者对于资金汲取的不同压力;不同经济类型产生了对于汲取资金的行政体系的不同需求:俄国是非商业化的农业经济,因而,国家形成遵循了强制力密集型的轨迹,造就了庞大的官僚系统在农业部门汲取资金。而威尼斯有相当发达的商业,所以,国家形成是属于资金密集型,依赖关税和消费税这些容易征收的税种,从而就不需要庞大的行政机构。[33]具体来说,税源越小,商业化程度越低,越难以征收到足够的给养战争的税收,财政机构延伸的范围就越广,反之亦然。[34]

如Siberman所言,Tilly 对于欧洲国家形成的研究中暗含了国家形成是君主或者政治统治者在一定的社会经济环境或者一定的统治关系下为了满足某种功能性需要而进行理性选择的结果:战争对于资金需求的压力促使了统治者推动现代国家形成的进程;统治者能够根据社会经济条件和代理人监控能力做出理性的选择,塑造不同的行政体系,构建现代的国家体系;统治者有能力使其愿望顺利实现,将他对于国家的构造有效的推行,贯彻到政治体系的最底端。[35]

而在对于世袭制和官僚制两种不同的行政体系产生原因的分析中,有的研究者则认为,导致差异产生的原因不在于功能性需要的不同,而在于不同社会经济条件对于统治者推动国家基础权力发展能力的限制。这些研究者往往也认为,世袭制并非是统治者对于国家基础权力失控的产物,而认为,它是统治者在一定的社会经济条件下为了克服社会控制和代理人监控的难题而选择的有效制度。

Gabriel Ardant具体地分析了社会经济条件的差异对于国家基础权力发展的影响。他认为西欧国家形成过程中,国家基础权力的发展是统治者在一定社会经济条件下作出理性选择的产物。比如,生产的不足、发育不充分的市场和税收征收的困难、在前工业社会税收负担分配和税收评估的困难等社会经济条件的限制,决定了统治者征收的税种以及征收方式。在税种上,统治者往往集中征收那些征管成本低的税收,包括什一税、资本税、人头税等。在征收方式上,统治者可能直接求诉便利的途径,比如没收某些社会群体,特别是教会的财产,借债以及通货膨胀等,而包税人和出卖官职这种世袭制的行政体系正是在社会经济条件和统治者对于税收汲取不协调的情况下采取的以求税收最大化的方式。[36]

Collins 对于十七世纪法国的税收的研究也认为,正是由于世袭制行政体系下那些看似无效率的因素,比如,高昂的征收成本、特权和包税人等才使得国王能够征收到足够的税收。Kiser 也认为,世袭式行政体系的产生就在于统治者无法监控其代理人,从而只有通过包税人等方式来实现统治对于社会的渗透。在监控无法实现的情况下,包税人等制度安排可以减少监控成本,从而是一种有效的制度。[37]

在Wallerstein 看来,导致世袭制和官僚制两种不同行政体系产生的社会经济差异不是某个国家社会经济的复杂化程度或者发展程度等,而是在世界体系中所处的位置不同。他认为,在绝对主义国家形成的初期,君主要将其统治触角延伸,就不得不花钱购买人员以组成行政体系和军队。在这个过程中,统治者利用官职买卖以及雇佣军来克服建立官僚机构和军队过程中的经费不足,这使得国家体系成为可能。但是,这两者都会带来无法克服的监控难题,无可置疑地侵蚀国王原本就有限的权力,可能产生的是国家的收入被转移到这个腐败的官僚系统日益增加的薪俸上,雇佣军也背离国王的目标而追求自我利益。这造成了恶性循环:日益膨胀的官僚体系不断消耗财政收入并带来了国家的负债,从而又导致国家更加庞大的财政需求。[38]他认为,有的国家之所以能够避免走向世袭制是在于它们在世界经济体系中的位置可以产生更多的剩余和汲取更多的国债,这使得这些国家的官僚体系能够产生比维持它们的消耗更大的剩余,从而摆脱恶性循环。[39]

Levi用交易成本分析国家基础权力演变,她的观点尤其充分体现了这种认为国家基础权力的演变是统治者在一定交易成本下理性选择的结果的研究路径。Levi的核心论点是:统治者的目标是追求税收收入,但是他并不能随心所欲。她系统地考察了统治者在税收最大化过程中受到的各种制约,包括讨价还价能力、交易成本和贴现率。她认为,在统治者追求税收最大化的过程中,包括国家代理人和社会成员相对于统治者的不同讨价还价能力以及不同的税收测量、监控、谈判和代理等交易成本的存在,使得不同国家的统治者根据不同的税收产出系统的交易成本作出了理性的选择,构建了不同的国家基础设施,以实现税收最大化的目标。由此,统治者塑造了国家基础权力。她认为,英国成功地建立了一个理性的官僚机构而法国建立了世袭制行政体系的根源就在于法国领土辽阔、税种复杂、对于国家代理人的监控成本更高。[40]

其次,国家基础权力发展的路径依赖。路径依赖意味着国家基础权力的演变轨迹为其发展的起点所规导。发展起点一旦确立,其后的演变轨迹将难以扭转、跳跃到基于另外一个起点的发展轨道中去。[41]这种路径依赖使得国家基础权力的演变往往超出统治者的控制之外:虽然统治者是国家基础权力发展的推动者,但这并不意味着他可以控制国家基础权力的发展,代理人对于统治者改革的抵制和扭曲、不同的社会类型等都可能统治者国家建设的努力难以实现。

在Levi等看来诸如世袭制这样的国家基础设施也还是是统治者在一定的社会经济以及政治结构条件下为了扩大税收而进行理性选择的结果,并且暗含了国家基础设施的组织差异是在特定的结构下的最节约交易成本的最优选择。但是,在一些研究者看来,这种观点忽视了国家形成和国家建设过程中,许多国家面对的机能失调和各种失败国家产生的原因。[42]

Ertman将国家基础权力演变中的路径依赖带入研究中。他认为,应该将时间纬度纳入研究中。不仅考察“空间”维度的差异,即欧洲不同国家国家基础权力发展的差异,而且要考察“时间”维度的差异,即国家建设不同时期对于国家基础权力发展的影响,从而考察统治者国家建设过程中的路径依赖。

Ertman发现,国家基础设施发展较早的国家,国家基础权力的发展受到经济条件的限制,但是,在这些国家,即便随着时间的推移社会经济条件和代理人监控技术水平不断得以改善,却仍然不能够使得统治者改变世袭制的行政体系,建立官僚制。他认为,这是由于国家基础权力发展的路径依赖。社会经济条件的限制导致了世袭制的产生,在世袭制下,各种寻租集团在国家组织的掩护下,在提供公共物品的借口下聚敛财富。如果没有制约,他们就会以符合他们利益的方式来构造国家机构。并且一旦这种情况根深蒂固,他们就会坚决抵制任何的改革。在这些国家,社会经济的发展带来了更多的专家、技术,但是,由于这些代理人的抵制,统治者仍然难以改变世袭制,建立官僚制。因而,在西欧国家形成过程中,原现代的官僚机构能否产生很重要的原因在于国家形成的时间。国家形成的时期越晚就越可能采取最新的行政和财政技术,吸纳更多人才进入官僚体统,从而统治者就越容易战胜既得利益,缔造一个官僚制的国家基础结构。[43]

因而,Ertman认为,国家基础设施并不是任由统治者设计并有效推行的产品,而是超出了统治者掌控之外的演变结果。世袭制与其说是统治者最节约交易成本的选择,不如说是统治者对于各种政府利益团体失控的结果,否则,难以解释为何统治者的改革往往会难以推行。从而也忽视了各种机能失调和世袭式的制度安排的普遍存在,从而也大大低估了在创建原现代官僚体系中的所面临的困难。[44]

关于国家基础权力演变路径以来的研究强调国家基础权力发展过程中各种行动者的互动,它们产生了超出统治者理性选择或者设计之外的不可预料的后果。就像Tim Knudsen and Bo Rothstein所说,国家建设像是在漫长的历史中沉淀下来的珊瑚礁,没有人能够设计诸如行政机构、财政体系等等具体的国家制度安排,这些国家的基础设施都不过是为了完成某些即刻的任务而产生的意料之外的副产品。[45]

总而言之,在汲取欧洲国家形成研究成果的基础上,我们仍然需要进一步追问:欧洲国家形成过程中的经验在比较政治研究中意义何在?它是完全独特的一个历史发展的经验,还是对于那些非西方国家的基础权力的发展有着重要的启示和意义?王国斌在对于欧洲国家形成和近代中国国家形成的比较研究中指出,对于欧洲国家形成的研究中过分集中于胜利者的原因,而忽视了失败国家之所以失败的分析。同样,在非西方地区的研究中,往往也是根据某些特定的制度之有无,去衡量一个国家的现代性程度如何。通常讨论的是某种西方的制度为何未在东方运作,而较少解释东方的制度为何运作。[46]因而,从他的观点来看,对于非西方国家基础权力发展的研究不应该将其看作是偏离西方经验中理想状态的某种机能失调,而是应该将其看作是一种独立的存在,探讨其自身的运作逻辑和发展轨迹。不仅从西方的视角来考查非西方国家的经验,也应该以非西方国家的视角来考查西方国家发展的经验。

3.第三世界国家基础权力发展的研究

对于西欧国家形成中国家基础设施和国家基础权力的研究激发了许多第三世界国家形成或者国家建设的研究。在深受Tilly 对于西欧国家形成分析影响的研究中,新兴国家的战争或者政治暴乱被认为并不是政治腐朽的标志,而是国家形成过程中国家原始权力积累的不可或缺的一部分,通过这种暴乱国家走向更高层次上的秩序。在这个过程中,国家的基础权力得到快速发展,比如国家税收在战争后的大幅度增加。[47]在非洲,国家的失败被认为是在于,包括一个雏形的行政体系在内的非洲的现代国家体系是殖民者强加的,而没有经历战争的洗礼,而没有战争的洗礼使得难以真正培育和发展现代国家体系,移植的国家体系最终走向腐朽和失败。因而,非洲国家的稳定似乎必须来自更多的战争,秩序必须来自更多的失序,国家建设必须来自取缔国家(state decertification )。[48]

在这些研究中,一定社会经济条件下税收机构的发展受到了特别的关注,成为国家基础设施发展研究的关键问题。[49]但是,Tilly 等对于西欧国家形成的研究与包括第三世界国家形成或者国家建设的研究是有许多根本的差异,这些差异使得第三世界国家对于影响国家基础权力发展的因素的讨论产生了不同的理论思考。

3.1.第三世界国家建设历史背景的差异性

正如Tilly 所强调的,西欧的国家是一个“形成”(formation )的过程,而不是“建设”(building)的过程。虽然包括他自己在内的许多研究者在很多时候对于“国家建设”和“国家形成”的概念都是交叉使用,但是,这两个个概念蕴涵的意义却是存在差别的。在1975年出版的《西欧民族国家的形成》一书中,Tilly 就区别了两条国家形成的道路,一是欧洲等国的国家形成,另一个是许多新兴国家的国家创造(creation)。[50]在1994年出版的《城市和欧洲国家的兴起:公元1000年到1800年》一书中,Tilly 更明确的对“国家建设”这个概念提出了质疑,认为它太过具有预见性和定向性。他提出,在分析欧洲国家形成时,应该使用更具有历史性的概念:即“国家形成”,以此来表达一种前所未有的组织形式的产生和其非预定性和非方向性的发展过程。[51]

但是,第三世界国家所处的世界体系已经与西欧国家形成时期完全不同。CharlesTilly 也认识到,他所描述的西欧国家形成的过程是完全不能复制到其他新的国家的。一是因为欧洲国家以及他们的一些非欧洲的同盟者已经通过战争、征服和联盟缔造了一个世界范围内的国家体系,在19、20世纪,新兴的国家不可能再通过战争来改变他们在这个体系中的位置。并且,军事力量的强弱并不会导致一个新兴的国家的存亡,也不再决定这些国家控制的疆域。[52]因而,我们可以看到,第三世界国家的形成或者建设过程已经在一定程度上不是战争催化的“自然过程”,而深深为西欧国家形成的后果所影响。民族国家在西欧的胜利成为了它在世界的胜利,其他的政治组织又可能在机能上更适合解决当代的问题,但是,它们已经丧失了合法性,从而被排除在可选择的道路之外。[53]因而,并不是战争的功能性需要导致了新兴国家的国家组织的“形成”,它往往是遵循已有的世界体系格局,按照既有的参照,“建设”或者如Tilly 所说“创造”(creation)的过程。

在Tilly 等的分析中,对于战争等外在因素的强调,可能会导致对于国内因素,比如内务治理、合法性的忽视。[54]而后者对于第三世界国家的基础权力的发展显然是十分重要的。

此外,新兴国家与西欧国家形成经验的不同还在于,新兴国家有了更多的新的任务。[55]对于西欧国家形成的文献中,官僚体制的理性化问题并不是中心问题。[56]我们可以看到以上的关于不同国家基础设施的讨论也主要是关注税收机构。而在第三世界国家研究中,与对于国家“建设”的倾向一致,能否构造一个能够执行经济政策,提供社会服务和维持公共秩序的国家基础设施被认为是第三世界国家最主要的任务和挑战。[57]以规则制定为核心的规管(regulation)被认为是取代或者说是边缘化了战争、税收和财政支出这三大现代国家功能。[58]因而,学者们也更多关注的是如何通过国家建设或者国家重建来构造一个理性的、制度化的官僚体系,增强国家的治理能力,避免成为失败国家。Fukuyama就直接把“国家建设”定义为“新的政府制度的创立和已有制度的加强”。[59]

因而,问题就在于,在西欧国家形成的讨论中,关注的焦点是税收机构的官僚化、理性化并渗透到社会的过程。而统治者被认为在这个过程中存在利益驱动去推动这个进程,比如战争对于资金汲取的压力或者天生的税收最大化的利益目标。那么,对于承担了其他公共职能的国家制度安排来说,特别是那些社会规管(social regulation )的部门,统治者有着与对于税收汲取同样的压力或者动力去推进其理性化和向社会渗透的进程吗?是否这些国家基础设施的新的组成部分的形成与发展以及相应的国家基础权力的完善与发展,依然有赖于统治者的推动?统治者在一定社会经济结构下的理性选择是否依然是影响这些国家基础设施新的组成部分形式以及性质的关键因素?

在Tilly 看来,税收机构之外的公共职能部门的发展是统治者在汲取税收过程中,与社会阶级谈判过程中不得不建立的。因而,似乎推动这些公共服务部门发展的动力只能在于社会而不是统治者。而在对于美国进步时代规管国家的兴起和上世纪八十年代欧洲等国监管国家的发展的研究中,监管机构的源起与发展是市场失灵和市场外部性促使统治者进行的一种理性选择的结果,还是公共利益压力的结果,又或是监管的捕捉理论所说的是社会利益集团操纵的产物,始终就是研究者争论的焦点。[60]因而,对于亟需构造一个能够有效地履行公共职能的基础设施的第三世界国家,讨论国家基础权力的发展,似乎就不能仅仅停留在把统治者当成是国家基础权力发展的最终推动力。

同样,与强调国家“建设”的倾向一致,许多第三世界国家和后共产主义国家在建设国家的基础设施、发展国家的基础权力的过程中出现的种种机能失调受到了更广泛的关注。

在对于西欧国家形成的文献研究中,虽然Ertman等的研究也注意到了西欧国家形成过程中国家基础权力十分弱小的世袭制国家的存在,但他们认为世袭制行政体系只是一种韦伯所说的早期现代国家基础设施的类型,是在西欧国家形成的特定历史背景下,统治者以职业的行政机构代替家族性的统治的历史进程中出现的一种类型,是与这个特定的历史阶段相联系的。Ertman,Levi也强调了为社会经济发展所影响的统治者的监控能力和监控成本对于国家基础权力发展的影响。研究韦伯的“世袭制”概念的学者强调,与世袭制相联系的必然是非货币经济,它本身就是不发达经济的行政工具,而货币经济的出现,交通发展等等使得国家有足够的财政收入来支付官僚机构,才使得官僚体系的形成与发展成为可能。并且,伴随着这种货币经济的发展的必然是官僚制的兴起。[61]

而第三世界国家研究与之不同,研究们发现,在现代政治和经济体系下,第三世界国家在建设或者重建国家基础权力的过程中,官僚制的国家基础设施的建立仍然存在了种种障碍,充满了种种机能失调。比如,在许多第三世界国家,战争往往带来的也并不是一个有效的国家基础设施和强大的国家基础权力,相反,由于战争性质的不同和许多国家在战争中面临的更为严峻的财政危机,使得战争带来的是国家能力的下降。比如两伊战争。[62]并且,许多第三世界国家汲取资源的能力为他们的行政能力的低下所严重限制,而反过来,他们的行政能力又为他们在资源获取上的局限所限制。因而,国家基础权力始终无法成长。[63]

而许多第三世界走向民主化的过程中,成千上万的民众走向街头要求民主权利,但是新建立的民主政权中,在正式的制度和国家机构的实际运作之间依然有鲜明的区别,总统的谕令比法律本身更有效力,官僚机构和立法机关不断创设例外之规则,对于权力的追逐冲破了一切制度的约束,新世袭制弥散于整个政治生活和社会生活。[64]韦伯所说的早期现代国家才存在的世袭制的国家基础设施类型也被认为是广泛地存在于现代国家体系之下的第三世界国家中。[65]这种新世袭制并不是因为由于缺少现代性而存在,而是它本身就是一种不同于西方的现代性。它并不是以理性官僚制为发展目标,并将最终走向理性官僚制的历史中的过渡状态,相反,它可能就是一种独立的存在于现代国家中的独特的基础设施类型。Lloyd I.Rudolph and Susanne Hoeber Rudolph 就认为,韦伯把世袭制和官僚制当作两个存在时空进化关系的发展阶段是建立在西方国家发展的逻辑之上的,从而忽视了非西方国家发展中,这两者有不同的结合状态,并且形成一种独特的现代性的表现形式。[66]

因而,似乎存在着不同于西欧国家发展经验的、影响着第三世界国家的基础权力和国家基础设施发展的因素,需要我们进一步去探讨。以上第三世界国家建设过程中与西欧国家形成存在的种种差异促使研究者们试图去寻找那些不同于西欧经验的影响国家基础设施和基础权力发展的因素。

3.2.社会与国家基础权力的发展

在比较政治研究中,国家与社会的关系成为了影响第三世界国家基础权力发展的核心问题。在西欧国家形成的研究中,不管是Ertman还是Tilly ,强调的国家形成的推动者都是统治者。并且如Karen Barkey和Sunita Parikn 所言,虽然对于欧洲国家形成的文献也强调了主权者是在对于社会的讨价还价中,在建立其在社会中的合法性过程中,在依靠强制力征服社会的过程中塑造了现代国家的官僚体系,但是它还是一种国家中心论。首先,根据西欧国家形成的研究,对于民族国家这种全新的政治体系的需要不是来自于社会。其次,国家被认为是占具支配地位的,是自主的,是理性的行动者,并将最终战胜社会。因此,这些文献的关注点是在国家的扩张而非社会的作用。[67]统治者被认为是一个强大的国家基础设施发展的最终推动者。

而对于Skocpol 、Evans 等国家主义者来说,他们也认为,在推动经济发展在过程中,需要加强国家的基础权力,持久地对于一套复杂的政治机器进行制度化建设。但是,对于他们来说,虽然他们与国家形成的观点存在区别,即不强调统治者作为一种行动者是国家基础权力发展的最终推动力,他们还是将希望置于国家,寄希望于国家的某种结构型因素或者说是国家内部的某种传统。比如,Evans通过日本,韩国,台湾和印度等国的对比,认为造成国家这种基础权力区别的有两个方面的因素,一是官僚系统的因素。如团体的凝聚力使得发展型国家有能力抵制官僚个人利益最大化的侵蚀;高度有选择性和以德能为标准的录用和长期性的职业回报创造了一种献身精神和团体凝聚的意识。另一个方面是官僚系统的非官僚性因素。主要指官僚系统中的一些非正式的关系网络。比如在日本一些这样的关系网络建立在都是东京大学毕业的基础上。这种关系不像掠夺型国家里建立在家族关系或偏狭的地方观念上并侵蚀着国家的关系网络,相反,它约束了当权者,使得他们去追求集体的目标,并相对独立于一些社会力量。[68]对他们来说,国家基础权力发展的根源还是在于国家,他们所强调的国家自主性明确地表明了这一点。

而在对于第三世界国家的研究中,这个问题就更加引发争论。强调统治者至上而下地推动国家官僚体系的理性化和制度化的过程,最终求诉的就是统治者或者外来力量在推动国家基础设施建设中进行某种制度设计和制度移植。五六十年代,联合国开发计划和福特基金会等就已经依照这个思路在新独立的国家开始发展被称为“制度建设”的项目,以求能在这些新独立的国家中,移植的制度能够具有本土的能力来承担主要的公共功能。它包括了诸如制度移植以及人员培训,职业建议,合作研究,资金支持,设计和检验创新项目等。70年代这些制度在运作中却表现出了有很大差异的实施效果。那是什么导致了不同国家基础设施建设的不同结果?这是否只是一个政策执行的问题,是一个监控国家代理人的问题?[69]

与强调统治者、政府精英和官僚系统传统等等在国家基础设施形成和发展过程中的作用不同,在非西方世界的研究中,社会作为一个行动者在国家建设中扮演了更为突出的角色,国家与社会的关系被认为是从根本上影响了国家建设的过程和结果。[70]比如,在对于非洲的国家建设的研究中,Catherine Boone 认为,以国家为中心的国家建设理论会把非洲的国家建设当做单纯的依靠现有政治体系进行制度移植的问题。同时将制度一直过程中出现的问题归咎于领导者的意识形态视野问题,或者政府中各精英的私人经济利益问题。而他的研究认为社会中的各种冲突以及社会精英与政府的关系在国家建设中发挥了远比想象中大得多的作用。比如,在农村精英越有权势,与国家存在越多经济利益竞争的地方,国家就越倾向于建立更为广泛的行政机构并且以更集中的方式控制它们,以此来遏制乡村利益群体对于政权的挑战。而在乡村政治势力最弱的地方,管理系统的效能最高。[71]

Migdal认为,把国家视为理所当然的使得我们假设国家在任何时候任何地方都有潜力或者能力来实现它们的领导的意图,这是十分危险的。而第三世界的研究发现的不是国家必将战胜社会,相反,国家发展其基础权力、建立其社会控制是十分困难的。[72]他在《强大的社会和虚弱的国家:第三世界的国家-社会关系与国家能力》一书中探讨为什么相当多第三世界国家的统治者们,掌有所有的重要的资源,却难以实现国家的社会控制?[73]这里,Migdal认为他所说的“国家的社会控制”等同于Mann所说的“国家基础权力”。他强调,这种“国家的社会控制”不是社会心理学中强调的个人的社会化过程,也不只是国家安插或渗透其成员机构到社会深处,甚至不只是汲取资源的能力,更重要的是配置资源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的能力,是国家成功地使用国家规定的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为的能力。国家能力的增加正是有赖于这种国家社会控制的增强。[74]

Migdal认为这个问题的答案在于一个强大的社会在与国家争夺社会控制。旨在推进国家基础设施建设的种种资源往往反过来被社会强人以及社会强人所控制的国家代理人用来牟取利益,对于加强国家基础权力的资源配置最终被社会强人和国家代理人所吞噬掉。这成为了第三世界国家加强国家基础权力过程中面临的一个两难困局。[75]而在另外少数的可以被称为强大国家的社会,国家成功地建立了其对于社会控制的独占。产生这种强大国家的必要条件是大规模的社会动荡,比如战争、革命和大规模的移民。它的充分条件包括了殖民政策、军事威胁、独立的官僚系统和富于技巧的领导等。这些使原有的社会势力被驱散,瓦解,从而为强大的国家基础权力打下了基础。[76]

同时,一些研究者认为,决定后发展国家国家建设过程中是否能够建立一个完善的、理性的官僚制度体系在于大众吸纳的时间:只有在行政体系的理性化、制度化和扩散发生在大众吸纳入政治之前,一个理性化的行政体系的建立才有可能,如果这两者是同时发生,或者前者发生在后者之后,那么,很有可能是一个庇护关系的行政体系的产生或者是Huntinton 所说的普力度体系。[77]而在什么情况下,大众的吸纳发生在理性化的行政体系建立之前,David Waldner 认为这在于统治精英之间的冲突。在统治精英存在分裂的情况下,往往倾向于与大众结盟,从而过早地将大众吸纳到政治舞台上来,从而影响了统治者的自主性和一个理性的制度化的官僚系统的建立和完善。[78]

与强调国家受社会强人或者某种特殊利益集团控制,从而使得国家的基础权力虚弱对应,另一些学者强调,市民社会的发展可以产生一种国家与社会的互强,从而推动国家的基础结构的建设,建立制度化的官僚体系。Atul Kohli和VivienneShue在对国家权力和社会力量的分析中,通过对几个国家的比较研究,他们认为不能只从国家或只从社会的角度来分析国家强弱的根源,关键应看到国家和社会之间的相互影响,建立两者更平衡的关系。他们认为只是关注国家,单纯地谈国家自主性难以解释无数的分析悖论,比如政权在施行中央集权的同时却又是软弱无力的,政府具有良好的行政能力却难以解决合法性问题,国家相对于社会的“自主性”却有可能是国家软弱的根源。在第三世界国家,似乎国家的基础设施的运作往往是由统治者任意的权力所左右,统治者成为了国家基础权力衰弱的根源而不是强大的根源。他们认为只谈国家自主性是难以建立一个强大的国家政权的,相反,市民社会力量的成长可以推动国家的强大。[79]这种国家的强大不是国家的专断权力的增强,而是国家基础权力的增强,它也表现为国家制度建设的完善。[80]

总的来说,与Tilly ,Levi等强调统治者在国家基础设施形成和发展中扮演的主导作用不同,对于非西方国家建设的研究越来越强调社会行动者在国家基础权力发展过程中扮演的重要作用,并且,在考察社会行动者与国家的互动过程中,研究这也更加注意考察超出统治者理性选择之外的、各种力量互动中产生的不可预料的后果。

4.共产体制国家的国家基础权力发展

共产体制或者其遗产是否对其国家的基础权力的发展有着根本的影响?其演变逻辑和发展路径是否完全不同于西欧国家以及第三世界国家基础权力的发展道路?以上的对于西欧国家形成和第三世界国家建设过程中国家基础权力发展的研究是否适用于共产体制国家?那些促进或者阻碍国家基础设施发展的因素是否同样在影响共产体制国家基础权力的演变?

在Mann看来,苏联这样的权威主义国家的基础权力和专断权力同样强大。[81]Huntingtonl 和Skocpol 等认为苏联政权是具有一个高度制度化、职业化和等级化的官僚行政体系。[82]对于这些学者而言,共产体制并不构成影响官僚体制国家基础设施发展和国家基础权力加强的因素。但是,对于另外一些学者,共产体制却是根本与官僚制的国家基础设施相悖离,Jowitt关于共产主义新传统主义的经典研究就是这种观点的代表。

Jowitt认为,共产体制与制度化的官僚体制最大的不同是共产体制倚重于动员体制。这种动员体制强调道德激励、伦理标准以及意识形态觉悟。[83]与强调对于任务系统的考虑和管理不同,这种动员体制是以受控的或者精英主导的对于各种常规的瓦解为特点。[84]因而它与强调制度化和决策的常规化的官僚体制是截然对立的。

在他看来,虽然苏联的共产政权在从巩固政权阶段向一种吸纳政权转变,但是,这并不意味着一个制度化、常规化的官僚体系的建立。事实上,苏联政权成为了一种建立在有选择性的、尝试性的以及不同程度的对于吸纳与动员的结合之上的混合性政权。[85]

Kenneth Jowitt在1983年发表了《苏维埃新传统主义:列宁主义政权的政治腐败》一文,进一步阐述了他的观点。在这篇文章中,他批判了苏联研究中的趋同论观点。在这种趋同论看来,韦伯所说的传统型权威和奇里斯玛权威都不可能长期地存在于现代文明之中,而苏联内部的技术化、科学化和工业化、世俗化的发展本身就是与西方文明一致的。因而,列宁式政权不过是西方现代性的一个变种,并且在一个现代化的社会中,列宁式只有唯一的一个选择:追赶上社会,因而,它将最终不可避免地走向以法理型权威为基础的国家统治形式。[86]

而Jowitt认为这种趋同论是根本错误的,苏联的政治经济代表了一种历史上全新的形式。他认为,列宁主义政权的根本制度是一种新传统主义。在这种新传统主义的政权中,一方面是强调经验调查、讨论和个人能力的现代特征,另一方面却又是强调组织的奇里斯玛权威的新传统主义。[87]

在这种新传统主义之下,组织的整和性,亦即组织保持其确定社会政治任务并且施行使其代理人服从组织政体利益的实际的(而不是形式上的)能力,日渐丧失。对于列宁式政党来说,组织的整和性意味着保持其战斗性,以使得公职人员具有良好纪律性和可支配性。而组织整和性的丧失即意味着党组织战斗性的仪式化以及由党支配的党的代理人日渐转变为难以支配的委托人。由此,我们可以说,列宁式政权的国家基础权力在这种新传统主义下不断地遭到侵蚀。[88]

同时,Jowitt认为,市场经济因素的成长,国家机构对于技术专家的吸纳以及人文自由主义者的存在等等具有类似于西方自由主义的、具有现代性的一些发展倾向和作法并不意味着这些倾向将继续成长并最终冲破新传统主义制度体系的限制。[89]同时,这也并不意味着苏联政权的这种发展不具有现代性,它缺少的只是西方自由主义的现代性。因而,研究的焦点应该从那种将发展简单地定义为“他们”变得更像“我们”或者“我们”变得更像“他们”的零和的观点,转向更善于认识到那些“前所未有的”但又是有一定限度的现代性的变种的出现和持续的存在。[90]

在他看来,苏联政权的有三种发展前景,一是西方式的政权,二是军队-党干部领导的政权,三是克格勃人员扮演政治角色的政权。基于以上的分析,他预言,西方式的政权不可能在苏联出现。最有可能的是克格勃人员干预政治的政权的出现。[91]

Jowitt的研究影响了包括中国政治研究在内的大批关于共产主义国家的研究。共产政权如何从动员型体制转向“正常化”体制成为了共产体制研究文献的一个重要问题。比如,在古巴,市场改革被认为并没有使得体制运行走向以制度化为特征的正常化,而仍就是一种动员型权威主义。[92]

在这些研究中,虽然学者们对于到底什么构成了共产主义体制的特点这一问题上存在不同的观点,但是,“共产主义体制”却成为了影响国家官僚化基础设施的一个关键变量。那究竟共产体制是否作为一个影响列宁式政权各种制度发展的根本性因素?它是否决定了列宁式政权的“本质”?我们看到,一方面,正如Ellen Comisso 评论的那样,Jowitt研究的睿智和分析的深度都毫无质疑的是一流的,但是Jowitt的关于苏联政权发展的前景的预测却完全错误了。[93]我们看到了苏联的瓦解和西方民主制度在苏联的建立。不管原因是在于哪里,苏联的发展似乎是最终走向了被Jowitt批判的与西方国家趋同的道路。但是,另一方面,Jowitt似乎又是正确的,与Huntington,Mann,Skocpol 等不同,他看到苏联政权在表面上的高度的官僚化之下的深层的反官僚化的种种因素。在许多西方学者看来,苏联的遗产正是庞大的国家机器,所以后共产主义国家的任务就是打碎这些国家机器,但是,我们看到,苏联列宁主义政权留给俄罗斯的并不是西方学者想象中的一个强大的官僚体系和强大的国家基础权力,相反,在俄罗斯和其他后共产主义的国家,推进制度建设、重建国家的基础权力成为了一个迫切的任务。[94]因而,对于共产主义体制这个模糊不清的因素对于国家基础设施和国家基础权力发展的影响也需要我们进一步去探讨。

5.中国经验

在中国政治研究中,西欧国家、第三世界国家和共产体制国家研究文献中对于这个问题的讨论都影响了学者们对于中国国家基础设施和基础权力发展的研究视角和理论思考。

比如,Andrew Eisenberg认为,韦伯的世袭制的概念适用于中华帝国历史的分析,它为中华帝国历史的相关数据和解释提供了一个广阔的、灵活和准确的框架或者说是一个理想的、典型的指南。[95]对于秦代国家形成的研究则认为,西欧国家形成文献的研究成果是适用于早期中国历史的,Ertman、Kiser 所说的对于国家代理人的监控能力与Tilly 所强调的战争被认为是影响秦代官僚体制形成和发展的两大变量,正是战国时期的战争以及交通发展、货币统一等带来的监控能力的发展推动了秦代官僚化进程以及国家的形成。[96]而Ralph Thaxton 认为,民国时期国家对于资本的急迫需要,使得国家采取包括建立盐警(和税警并加强监督监管等等的一系列措施来推动官僚化的进程,加强国家的基础设施。正是这种以盐警、税警为代表的国家基础设施的增强和其对于乡村的渗透,而非国家的虚弱,引发了农民革命。[97]同时,Duara 对于民国时期的研究不仅从CharlesTilly 的研究中汲取理论资源,强调国家形成中对于资金汲取得需求催化了国家基础设施的发展,同时他也注重第三世界的研究中所强调的国家与社会的关系,以及战争催化出来的世袭制的国家基础设施。Duara 认为,在中国,战争压力加大了统治者对于社会资源的汲取,但是,统治者并没有成功实现他的目标:资金的有限使得统治者不得不依赖于包括包税人在内的各种经纪人。而同时,基层权力的社会文化网络被打破,使得国家赖以控制社会的经纪人从保护型演变为赢利型,在社会没有社会文化权力网络约束的情况下饱囊中私,反过来又阻碍了国家对于资源的有效汲取,也侵蚀了国家的整体性,瓦解了国家的基础权力。由此,陷入了所谓的国家的内卷化发展。[98]

1949年后的中国,被认为是通过革命瓦解了强大的、与国家争夺社会控制的社会势力,[99]第一次在中国建立起了一个广泛的官僚组织体系,[100]成功地铲除了赢利型经纪人体制并加强了对于国家代理人的监控,从而摆脱了国家内卷化。[101]更细致的案例研究也证明了中国国家基础权力在1949年后的巨大的发展。比如,王绍光教授发现,中国在1949-1953年国有经济尚未建立时国家的汲取能力就有了前所未有的进展,原因在于中共政权采取了相对于民国时期全新的手段建立了国家的相对自主性和取得了纳税人以及收税人的服从,通过干部专业化、改革企业计帐方式、完善税收机构层级等的推进官僚化、现代化的措施以及政治教育、政治运动、依靠社群机构加强控制等中共特有的治理方式推动了国家基础权力的发展。[102]

另一方面,虽然从纵向比较上,毛时代中国的国家基础权力有了极大的发展,但它仍然存在许多问题,“全能主义”被用来概括这一阶段国家基础权力的特点。

[103]这个概念也就是建立在区分国家的专断权力和基础权力之上的。全能主义意味着,国家的专断权力十分强大,国家可以不受任何人和任何意识形态的制约而侵入到社会中,而同时,国家的基础权力又是十分弱小的,国家希望达到的控制程度与实际达到的控制程度之间存在差距。也就是Shue所说的,国家的触角是有限的。[104]这种国家基础权力的虚弱,表现在两个个方面。首先,对于社会的渗透。国家依靠组织的扩张和意识形态教化,群众路线被作为延伸国家触角和监督国家代理人的手段,国家摧毁社会组织,造成社会的原子化。因而,一个制度化的理性化的官僚体制式的国家基础设施并没有建立,更没有有效地渗透到社会并实现制度化的、常规的运转。[105]这种距离产生了两种后果,其一,在日常事务中,庇护关系网络和地方主义使得国家难以收集准确的信息来计划政策难以动员对于政策足够的支持,难以按照所预期的执行政策其二,在一些非常规的事务中,比如群众动员,国家的哲学和真实的社会现实越来越远。[106]其次,对于国家代理人的监控。低度的功能分化和低度专业化的干部体系阻碍了专业分工的官僚体系的建立。同时,统治者采取群众运动与阶级斗争来解决官僚体制运作出现的问题。[107]但是,虽然阶级斗争、意识形态限制了代理人的腐败,但是,他们却享有广泛的权力,导致了对意识形态的忠诚于对于领导个人忠诚的混淆,对于代理人的信息监控困难大大提升,各种制度变通以及过度服从的追风政治都是监控有限的表现。[108]

而对于后毛时代国家基础设施和基础权力的发展的研究,则集中于两个关键的问题,一,在这一时期,中国国家基础设施和基础权力发展的趋势是什么,加强或者更加虚弱?它的现状如何?二,影响其发展的因素是什么?共产体制及其遗产扮演了什么样的角色?学者们对于这两个问题的讨论中,存在两种根本不同的判断。

第一种观点认为,中国虽然在进行许多改革,但是改革基本上是失败的,中国的国家基础权力日趋虚弱。一方面,毛时代的意识形态约束的丧失以及对于政治运动和阶级斗争的抛弃使得对于国家代理人的监控大大下降,并且,国家基础设施的发展难以应对社会经济的复杂化,社会渗透能力减弱;另一方面,毛时代遗留的共产体制遗产,特别是动员体制和群众路线这两者的持续存在,又从根本上阻碍了制度化的官僚体系的建立,其自身的发展逻辑,被深深打上了毛时代共产体制的烙印,甚而,旨在铲除这种共产体制遗产的改革本身就只是毛时代遗产的逻辑展开。因而,中国国家基础设施并没有并且将来也不会走向一个理性化的官僚制,国家基础权力也将逐渐走向衰弱。

我们可以看到,在后毛时代,中国的官僚系统的功能在不断分化,干部在向职业化官僚转变,法律体系在不断健全,监管体系在不断完善,中国在走向政权的制度化,那我们是否可以判断,后毛时代的国家重建在重塑国家机构?HuangYanzhong认为,这只是问题的一个侧面。在另一面,他认为,腐败横行,政治庇护滋生,官僚机构并没有变得更有效率;同时,对上负责,以指标为核心的干部考核,政策执行的困难,官僚部门的膨胀,地方公共财政的危机,官僚体系的碎片化及其带来的各种监管中的协调问题等等,都说明中国在重塑或者理性化国家机构的改革是明显的失败的。不仅旧的政治体系阻碍了官僚系统的职业化和对于社会的回应,而且新的改革措施也加剧了已有的问题,比如对于地方的行政和财政分权,追求数字的干部考核手段等等。[109]对于具体的制度安排的研究中,学者们发现中国经济监管部门对于外资的管理越来越无效,[110]法院的组织文化并没有成功地从群众路线的严辞和组织转向司法职业化的标准。[111]中国没有能够建立有效的官僚机构纪律监督部门,有可能出现的是一个家长式领导,依靠群众动员等来加强官僚阶层和其他特权阶层的纪律约束。[112]

并且,一些学者认为,列宁主义政党与官僚主义资本主义结合体的“碎点化共产主义”(dot communism )是当代中国治理危机的根源,[113]中国国家基础权力的衰弱根本上是在于共产体制的遗产及其演变。吕晓波借用了Jowitt的新传统主义的概念来分析后毛时代中国的组织性腐败,他也强调毛时代的共产体制遗产是根本的与一个理性化的官僚体制背道而驰,并且也正是中国国家基础权力虚弱,组织性腐败横行的根源。虽然中国研究中的“新传统主义”在中国的表征与Jowitt笔下的苏联存在差别,但是,在中国研究中这个概念同样强调了以下两点:一是中国现有的政治体系的运作,包括国家的基础设施的现状并不是简单地向西方趋同,而是深深地为毛时代的共产体制所影响;二是它也不是某种“传统”

文化或者传统的政治行为或者政治结构的简单延存,比如,吴思所说的传统政治的“潜规则”或者法律文化学者所说的文化构造的意义世界,而是一种现代的、并且为共产体制所铸造的全新的“传统”。[114]

与Jowitt不同,吕晓波不认为这种新传统主义是共产体制“文化”特征的结果,他强调,这种新传统主义是短期政策以及制度变迁带来的意料之外的结果。

吕晓波认为,后毛时代的中国虽然有似乎在逐步推进理性化的官僚体制建设,但是,中国的发展实际上却不过是在延续从毛时代开始的组织内卷化。各种旨在加强国家基础权力各种制度病没有真正的得到发展,它们往往被仪式化了。而从毛时代传统而来的强调大众动员、制造中心任务、道德说教等等的旧模式以非正式规则的方式得以事实上的延续。在这种内卷化下,国家的基础设施不是理性的官僚体系,而是以非正式规则、松散的制度、个人关系网络、仪式化的文化特征和世袭制为特征的新传统主义。中国的组织性腐败正是在这种新传统主义的(而非官僚主义的)行政组织体系中滋生的,并且在后毛时代由于原有的整和组织的革命模式失效,因而,这种内卷化的恶果更加显著。[115]在对于国家代理人以及国家机构的监控上,国家的组织整和性遭到侵蚀,组织腐败大量蔓延。国家各部门滥用国家的规管、分配或者执行的权力,在“小公”的掩饰下牟取私人利益牟利,以具有合法裁量权的国家机关的名义来为单位的成为牟利,如三乱和行业不正之风等等。在为社会立规则,履行公共职能上,它以自身利益最大花代替了制度安排的目标,组织发生了从公共服务提供者到牟取组织私利者的转化。国家对于社会的渗透能力低下。[116]

Michael Dutton对于中国警察制度的研究也发现,中国的警察制度在很大程度上沿承了毛时代的群众路线,而没有真正实现官僚化。一方面仍然是运动式的打击犯罪,比如各种专项打击和严打运动,另一方面,是国家的公共安全职能仍然由非国家机构的行为主体在承担,比如保卫处、保安公司、治保会等等。但是,与毛时代相比较,现在的国家又难以再通过道德教化和政治动员等来规范和监督这些承担了公共职能的非国家机构,承包契约和金钱关系成为了新时期的一种“新型的”群众路线运行的驱动力。国家的公共职能也因此遭到扭曲。[117]对于流动人口的犯罪的研究也发现,正是这种所谓的群众性的公共治安组织促进而非遏制了犯罪的蔓延。[118]Tanner对于警察系统对刑讯逼供的改革的研究发现,虽然改革者试图通过推进公安系统的职业化、加强内部监督、完善法律和制度激励框架、舆论暴光以及允许行政诉讼等来打击严刑逼供,但是,这众多改革不过是新瓶装旧酒,[119]

Tyrene White以计划生育政策的执行为案例分析,他认为,中国进入后革命时代,但是这并不必然意味着中国走向政治正常化,决策常规化和党治的制度化。

动员依然是中国行政体系运作的根本特征,并且这种动员并不是一种即将逐渐消失的过渡状态,而是中国政治永久特征。这种动员的存在是在于国家不得不通过依靠群众性的参与而克服正常的官僚体制能力的局限,并且作为一种推动官僚体制的纪律性和整和性的工具。在后革命时代它逐渐发展成为一种制度化的动员。

这种动员往往暂时性的强化某种强制性或者正常性的激励,在地区分布上,不同地区的时间、强度以及范围都不同,时间上,只持续有限的、有预料的时间段,在目标上,是实现行为控制或者说是旨在达到“实际的效果”,而不是促成态度或者文化的转变,在范围上,只是对范围有限的目标人群的有限的动员,在强度上,只是利用广泛的宣传来影响公众观点,而不鼓励以非目标人群为对象的瓦解性的动员行动。在计划生育政策执行中,虽然国家从资金,人员配备,常规程序,管理章程以及专业化等等方面推进计生部门的发展,但是它的运作还是依靠群众组织以及运动式的形式。[120]

第二种观点则认为,中国政治已经逐渐实现了“正常化”。[121]虽然后毛时代的国家基础设施仍有众多的不足,但是,它却是在不断地改革,比较政治研究中促进国家基础权力发展的种种因素都在中国的政治社会经济生活中成长,比如,全球化的压力、市场经济的发展、市民社会的发育以及国家内部对于代理人的监控的加强等等,都使得中国的国家基础设施逐渐在向西方的资本主义官僚体制靠近。同时,更为重要的是,中国国家基础权力的成长被认为是与西欧国家形成研究一样都认为统治者是改革的推动力量。

在对于国家代理人的监控上,在对于国家对其代理人的监控能力上,Edin与黄延中都认为国家在提高其监控能力上的改革是卓有成效的,国家对于代理人的监控是有了显著的改善的,而不是如李连江、欧博文以及吕小波等所认为是无效或者是适得其反的。Edin把国家能力定义为国家监控底层代理人的能力,他通过对于苏南12个县的县镇干部管理的研究认为,国家通过引进市场改革措施到旧的干部管理体制,比如,将干部表现与奖金挂钩的干部考核制等,加强了国家对于干部的监控,同时还通过任免以及提拔兼任上一级的职位和不同职位的轮岗加强对于干部的政治控制。而那些没有能够很好执行的政策,比如减轻农民负担等等,与其说是因为对于地方领导的监控不力,不如说是因为中央自身的政策优先以及中央自相矛盾的政策的结果。[122]黄亚申也认为在改革阶段,中国对于干部的行政监控增强了,一方面是通过干部任免备案制和干部考核等加强对于省管干部任免得监控,一方面是通过省级办公厅系统、信访制度、国家审计署、国家统计局等促进信息收集和沟通来加强对于干部行为的监控。他认为,虽然实际的运作有可能偏离这些正式的制度安排,但是这最起码反映了中央在试图推进这些制度建设来改善行政监控。并且它们也的确在一定程度上改善了中央政府的监控。[123]

在对于社会的渗透上,国家已经与全能主义渐行渐远,一个有效地将国家的治理延伸到社会的监管型国家正在形成,政府正在走向良好的治理。

首先,中国被认为正在逐渐走向监管型国家,后毛时代的国家虽然在逐渐放弃它对于社会的任意的、直接支配的权力,但也逐渐发展大量的监管部门和大量的监管职能来控制这些新生的社会空间,Shue用“国家蔓延”(state sprawl)

来形容这种国家触角的延伸。[124]而国家社会组织的发展,使得国家与社会产生了某种互强,全能主义下的各种地方保护主义得到有效克服,对于社会渗透的能力与1979年前有了质的区别。[125]在具体的社会监管的研究中,王绍光教授认为,中国在由全能主义国家向规管型国家。相对于前者,管理型国家的干预范围是有选择性的而不是全面的,它统治依靠的是法律而不是行政指令,并且管理者和被管理者都须遵守法律规则,它不再直接地参与经济运行,不再成为经济活动的主体,并且,对于规则的执行它更多地依靠经济和刑事的惩罚,而不是规劝和行政的责罚。他对于煤矿安全产生监管的研究认为,国家在应对非国有化和市场化趋势中,通过改善制度安排、改变监管方式、加强监控和政策的执行等等加强了国家的监管能力。[126]

在对于经济监管的研究中,Margaret Pearson在对于中国经济监管的研究对于中国的发展有相似的判断。她认为,虽然中国的经济监管还由于其国有部门的存在与政企不分等原因而依然带有旧体制的痕迹,但是,她判断,中国正在经历所谓的向监管政权的转变。[127]黄延中和杨大力对于房地产部门的研究也以监管改革为理论参照来分析中国经历的经济管制的变化。[128]Heilmanza 在对于金融领域监管的研究中也注意到了列宁主义的制度遗产的影响,但在他看来,这种遗产不是阻碍中国监管型国家的形成,相反,它为中国的政治家提供了一种应对可能的组织危机和创新经济监管的能力。比如在对于金融部门的监管中,中央金融工委的成立,就是党通过控制金融部门和进行党发起的制度的重组,来推进金融市场监督的集中化和一系列监管的创新。这种旧制度的全新的演变虽然有着它难以克服的缺陷,例如,它没有引进以市场为驱动的激励结构等等,但它提供了一种过渡的治理方式,并最终走向新型的市场监管方式。[129]

特别值得注意的是,同样是以计划生育政策的执行为案例,黄延中和杨大力与White 的结论却完全不同。他们认为改革后的中国的官僚系统能力(bureaucraticcapacity)并没有衰弱。虽然政府的官僚能力与政策目标之间的距离造成了群众动员依然是政府政策执行求诉的手段,但是,国家的制度建设也在不断推进,保持了强大的官僚系统能力。正是这种官僚系统的能力使得国家并没有求助于强制力来推进国家政策,而依靠官僚体系的正常运作保持了国家强大的社会控制能力。

[130]

同样是在讨论公共安全制度的演变和发展,以西方公共管理理论视角来分析中国的公共行政体系运作的研究得出的结论与从共产遗产视角出发的研究截然不同。Dotton所讨论的警察体系的共产主义遗产的种种特征以及其现代演变,被赋予了西方的意义。比如,保安公司成为了为公共安全服务引入市场竞争,治保会、治安综合治理等被认为是推进多中心治理的“社区警务”的典范。[131]

其次,在对于政府改革和善治的研究中,学者们也认为,通过国家重建,国家的治理能力得到加强,后毛时代的改革已经与以前的全能主义日行渐远,通过政府机构改革、行政审批制度的理性化、政府招标采购等等已经显著地改变了国家的运行方式。对于政府权力的种种限制在逐渐培育发展。改革的动力在于经济条件的变化,领导者和国内政治状况的重要性,危机作为催化剂。[132]并且,中国的公共部门的改革被认为是与新公共管理的全球背景是一致的,中国精简机构可以说是西方的新公共管理日程中的重要的组成部分。[133]中国政府为了实现治理和善治的目标在政府改革与创新方面进行了前所未有的巨大努力,包括在附近公民参与、增加透明度、建立责任政治、扩大政策包容性、建立法治政府和增强政府工作的有效性等等。虽然中国目前的治理明显地带有过渡性质,腐败蔓延,但是,中国总的发展趋势是与西方的治理和善治理论强调建立有效、负责任的、透明的、回应性的政府是一致的。[134]

在对于中国现实政治的观察中,前一种观点更多看到的是个人以及组织的腐败不是得到有效遏制,而是更加猖獗。[135]地方政权的恶化,公共职能普遍的衰败等等;而后一种观点则更多的看到旨在增强国家基础权力的理性的改革一步一步的推行。在前一种观点看来,后者是一种趋同论的观点,没有认识到中国共产政权的“本质”,忽视了后毛时代推进官僚制理性化和制度化后掩盖的旧有体制的种种运行逻辑仍在支配着整个国家政府机构的运作;在后一种观点看来,前者是一种“本质论”,忽视了中共体制几十年中的所有变化,因而,也难以把握到中共体制变迁的脉搏。

那究竟后毛时代的中国是否加强了对于国家代理人和国家机构的监控,并且有效地渗透到社会,为社会定立规则,成功地履行其公共职能,从而朝着理性官僚体制的国家基础设施迈进?或者,虽然从形式上来说后毛时代的中国似乎在朝着理性官僚制演变,对于国家代理人的监控和对于社会的渗透都有着一定程度的发展,但是,从本质上来说,共产体制遗产使得国家基础设施的发展与理性官僚体制的国家基础设施实际上是貌似神离?

进一步,影响后毛时代中国国家基础权力演变的因素是什么?比较政治学中的相关研究又可以为我们提供何种参照?在中国大地上正在发生的种种演变又能够为比较政治学国家基础权力发展的研究提供何种生动而新鲜的经验?我的论文将通过对于工商所的个案研究来对于这些问题做出一个初步的回答。

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in Joel S Migda et al.,State Power and Social Forces :Dominationand Transformation in the Third World.,Tianbiao Zhu,“Building InstitutionalCapacity for China‘s new Economic Opening,”in States in the GlobalEconomy :Bringing Domestic Institutions back in ed.Linda Weiss (Cambridge:Cambridge University Press,2003)

[126]Shaoguang Wang,“Regulating Death at Coalmines :Changing Modeof Governance in China,”Journal of Contemporary China ,No.15,Vol.46(Feb.2006)

[127]Margaret M.Pearson ,“The Business of Governing Business inChina :Institutions and Norms of the Emerging Regulatory State ,”WorldPolitics,Vol.57,No.2(Jan.,2005),Margaret M.Pearson ,“Mappingthe Rise of China ‘Regulatory State:Economic Regulation and Networkand Insurance Industries”

[128]Yanzhong Huang and Dali L.Yang,“The Political Dynamics ofRegulatory Change :Speculation and Regulation in the Real Estate Sector,”Journal of Contemporary China ,Vol.5,Issue 12(Jul.1996)

[129]Sebastian Heilmann,“Regulatory Innovation by Leninist Means:Communist Party Supervision in China‘s Financial Industry,”The ChinaQuarterly ,Vol.181,2005

[130]Yanzhong Huang and Dali L.Yang,Bureaucratic Capacity and State-SocietyRelations in China,“转型中的中国政治愈政治学发展”国家学术研讨会论文集(内部出版)2002,Pp85-112

[131]宋全喜,“公共服务的制度分析——以公共安全服务为例”

http://www.wiapp.org/wpapers/wpaper200104.html,征得作者同意引用

[132]Dali L.Yang ,Remaking the Chinese Leviathan:Market Transitionand the Politics of Governance in China (Stanford,Calif.:Stanford UniversityPress ,2004.)

[133]Peter Nan-Shong Lee and Carlos Wing-Hung Lo.eds.,Remaking China‘s Public Management (Westport,CT:Quorum Books,c2001.)

[134]何增科,“中国转型期的腐败、治理与善治”,《中国社会科学季刊》,2000年秋季号(总第31期),俞可平,《增量民主与善治:转变中的中国政治》(北京市:社会科学文献出版社,2003)

[135]Andrew Wedeman ,“Stealing From the Farmers :InstitutionalCorruption and the 1992IOU Crisis,”The China Quarterly ,No.152(Dec.,1997)C.Simon Fan ,and Herschel I.Grossman,“Incentives and Corruptionin Chinese Economic Reform”

 

原载《中大政治学评论》第3辑,2008年