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吳強:反腐運動收官後,「紀委治國」即將到來?

2017年03月12日 政制设计 ⁄ 共 4843字 ⁄ 字号
吳強:一個日益監察制度化的官僚體制,正在加速排除着任何朝向無論黨內民主、參與民主或者更大範圍民主轉型的可能。攝:Imagine China

今年北戴河周邊的安保,似乎比以往任何時候都嚴格。出京往秦皇島方向去的車輛都遭遇了仔細檢查:後備箱被打開,乘客和目的地也一一登記。中共中央政治局會議就在如此情勢下召開了,似乎絲毫沒有受到南方熱浪和華北水災的影響。7月26日,會議公布了一份通報:將於今年10月召開十八屆六中全會

此次北戴河會議的重點,是決定在六中全會上通過一項「黨內政治生活的準則」,針對中央委員級別以上,包括政治局常委的監督。這標誌着,習近平上任以來推動的「頂層設計」和反腐運動進入到一個收官階段。而在建政60多年後,黨內二號人物王岐山所領導的紀委系統,終於確立了一個平行的監察體制,也正式宣告集體領導體制的終結。

《問責條例》,紀檢部門的制度成果

為北戴河會議定調的,卻是6月28日的政治局會議通過、頒布的《中國共產黨問責條例》。 這是在習上任展開反腐運動四年後,中共的紀律部門的制度性成果,堪稱意義重大。

就在北戴河會議前一天的7月25日,中國官方公布了郭伯雄一審宣判,這位前軍委副主席、中國人民解放軍的軍職最高首長,被以受賄罪判處無期徒刑,也算是新鮮出爐《條例》的第一個祭品。如何理解這一條例及其對中共未來政治的影響?這需要從其條文中透露的反腐運動制度化指向來解釋。

《條例》並不長,核心部分是所謂「問責機制」。這可以追溯到一年前,即2015年6月26日中共中央政治局的「集體學習」。在那次會議上,習近平提出要健全問責機制,「堅持有責必問、問責必嚴,把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來,形成法規制度執行強大推動力」,包括對問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式等做制度化和程序化處理。

顯然,這是反腐運動的制度化總結。經歷了四年全國範圍的黨風整治和反腐運動後,中紀委書記王岐山總結,紀委工作應「聚焦關鍵少數」,也就是對所謂領導幹部的問責。這一1949年以來最大規模反腐運動的指向,並非1960年代「四清運動」所針對的基層幹部。

而薄熙來案結後,各界普遍擔心的「反腐運動是否止步」,也終於以問責制回答。試圖以黨的紀律-監察機關為主導,建立某種最低限度的責任政治,算是紅色中國1949年以來監察制度的一大進步。此前,儘管1982年黨章即有「黨組織如果在維護黨的紀律方面失職,必須受到追究」,2004年十六屆四中全會也提出「問責制」,但是過去三十年裏,問責和紀委機關的實際政治地位一樣,處在職能曖昧不清、缺乏實質監察權的尷尬處境。

儘管按照透明國際中國部分執筆人、清華大學的郭勇在2012年的研究,改革開放的三十年裏,紀委的專業性、獨立性和黨內地位都明顯提高,有效地執行了反腐敗的使命。可是從監察角度看,紀委作為1949年建政後就設立的紀律部門,長期以來因問責制付諸闋如,並未發揮出基本的監察功能,很大程度上影響了中共從革命黨向執政黨的轉變。在問責制正式定案前的所謂責任追究,只是針對黨組織,而非個人。黨委(組)的集體領導制作為中共特色的組織領導方式,從基層到政治局,皆如此,由集體領導制的內部監督和制衡代替了平行監察。1980年紀委的地方機構改名尤為重要。中共中央某某市紀委變為了中共某某市委紀委。1982年,中共十二大正式確認了地方紀委的「雙重領導體制」,紀委的垂直監察功能更趨弱化。

從《刺史六條》到紀委權力的崛起

如果對照兩千年中國官僚史,不難發現,這部21世紀的重要監察《條例》,其主旨竟然沒有超過漢武帝時期的《刺史六條》。後者是中國官僚史上第一部正式的全國性監察法規,其後兩千年中國曆朝歷代的監察法典,如曹魏的《六條察史》、北朝的《六條詔書》、唐朝的《巡察六條》、明朝的《憲綱條例》、清朝的《都察院條例》,莫不與它一脈相承。

《刺史六條》將地方豪強和二千石長吏列為主要監察對象,尤重後者,刺其不奉法令、聚斂私財、刑賞無度、殘害百姓、選拔不公、阿附豪強、請託地方官等。一事一條,非常清楚,刺史的監察權也被作了限制,所謂「非條所問、即不省」。一言之,漢代以降,監察制度便秉持「徒法不足以自行」的精神,積極貫行對官員撫按並用或科道並舉的監察監督,也包括對皇權的諫制,才有兩千年儒家官僚制度和專制的穩定。即便元朝,亦襲監察舊制。

監察官員,亦從漢代刺史開始,獨立於行政官員,發展到宋朝的御史、明朝的監察御史,成為專制皇權制度中最為重要的、充當皇帝耳目、堪「治左右手」的一系官員。到清代,監察制度發展到頂點,同領監察職責的「總督」和「巡撫」都成為地方大員,某種意義上,監察權取代了行政權。

從上述最為簡略的歷史梳理,方能理解中國今天黨治模式下紀委監察《問責條例》的地位和功用,並理解反腐運動對習政權的意義。事實上,《條例》核心也是六條,不多,卻比之過往的模糊規定,第一次明確了紀委要監察官員的六方面的問題:領導弱化、重大失誤;黨建渙散和作風問題;治黨不力、不擔當;維護紀律不力,造成違紀氾濫、團團夥夥等;反腐不力;以及其他。正如王岐山在7月19日《人民日報》發表署名文章所總結的,主旨也就六個字:忠誠、乾淨、擔當。

換言之,過去的平級紀律監督模式,完全囿於地方大員的操縱,其監察職能則流於形式,並無明確監察目標和有效的監察機制,所謂反腐也是一般化的、選擇性的。實際工作中,更多是為配合上級機關而進行,若無自上而下的反腐運動動員,這套紀檢-監察體系也形同虛設。只有在《問責條例》之後,紀委方具備了西漢時代《刺史六條》一般的監察機制。

但是,反腐運動已經開展三年多,在相繼打倒了薄、周、令集團、江蘇系、以及軍內大佬等等舊力量之後,政治忠誠超過了官員操守,確保官僚主體對習的個人效忠成為中共紀委監察最新關注的使命。這也是王岐山在最近幾次巡視組會議上反覆強調的:紀委巡視組的任務是政治巡視,解決的是效忠問題。這道出了1949年建政後,最大規模的反腐運動的實質,也表明黨內問責所追求的責任政治,乃效忠第一、乾淨第二、擔當第三。但其被「問責制」如此強調,卻也凸顯反腐運動四年來各級官僚的普遍怠政。

接下來的問題就是:以《條例》重新確立的中共問責-監察體制,到底是不脱明朝以前監察官員「以卑察尊」且權重的巡按、御史模式,還是成為清朝監察權膨脹,行政監察合一的總督、巡撫模式?

中國官場內部現在議論紛紛:地方紀委官員是否將凌駕在行政主官之上,或者至少作為一個平行副手,實際掌握着地方各級黨委(組)的權力?事實上,早從2013年底的中共中央十八屆三中會議後,中央紀委強調的「雙重領導體制」,就愈加傾向中央提名和任命地方省一級的紀檢書記,改變以往多由地方平級提名、任命的做法。而且,這些紀檢書記不再擔任省、市的「副書記」一職,而是專任紀檢書記,表明地方紀檢機關在迅速垂直化。王岐山在中共黨內的領導地位也由此可見,習近平也藉此加速了權力集中。如此發展,一反胡温任內地方官坐大和紀檢地方化的趨勢,中共的黨國關係接下來將如何調整?

依靠紀委治國?

在中國漫長的兩千年專制歷史中,其政治主線有兩條:皇權和官僚體制的水平關係,和中央與地方的垂直關係。監察制度從一開始就伴生其側,集中體現也平衡着這兩條線的交織關係。理解中共紀檢監察制度的調整以及它對整個統治制度——黨國體制——的影響,也需要從這兩個維度切入。

習之前的胡温,任內也是地方大員最為活躍、「政令難出中南海」的時代,有著名的「鐵本案」,也因「弱主共治」下的無能或曰「放水養魚」製造了薄熙來的「重慶模式」,利益集團坐大、勾連着政治局常委。從上而下的官僚資本相互庇護、分肥、共謀,利益集團政治逐漸成為中共的政治常態。與此相對應,黨內一直存在三種改革聲音:

一曰黨內民主,主張依靠黨內民主約束黨政官員,然後逐漸擴展成為廣泛的憲政民主,甚至可稱所謂「社會主義憲政」道路,包括了當下諸多「黨內健康力量」和改良主義;

二是新權威主義,如貝淡寧2015年發表在《大西洋月刊》的文章,指中國未必需要民主。這位清華大學的美籍教授甚至拋棄了早先的儒家民主論斷,而是認為中共目前的官員選任和「賢能政治」(meritocracy),遠遠超過西方民主的競選機制;

三是強調頂層設計和國家治理的制度主義流派。

這三種主張,早已遠離1980年代的「黨政分離」,而是側重黨政關係的不同方面,即黨國體制的改造問題。

相對此,習政權過去四年一連串令人眼花繚亂的頂層設計,如以多個非正式領導小組架空政治局常委分工制、以設立國安委重建了國家安全體制、以軍事指揮體制改革和臨戰態勢集中了軍事指揮權。另一方面,從習上任以來,中共的反腐運動一直與黨建運動結合,以黨風整飭為中心,從最初的「八項規定」到「四風建設」,再到「三嚴三實」和「兩學一做」。黨的「先鋒隊」性質,在江-胡時代久違多年之後被重新提起,並變成「黨媒姓黨」的政治宣示和意識形態清洗,包括今年上半年對多家互聯網門戶網站、新聞網站和黨內自由派刊物《炎黃春秋》的整肅。

如果再結合2015年底開始的全面「黨員登記」和傳說中「縮減黨員規模」的政治耳語,外界只可能得出一個結論:中共已在1992年後開始的威權主義市場經濟中,轉型成官僚-資本政黨。而近年的反腐運動和政治清洗,就是為了避免中共成為一個事實上趨近「人民黨」的,完全混同於社會經濟結構的大規模政黨。

習重倡列寧主義的先鋒隊模式,以強化個人效忠的政治凝聚力,幫助他改善對官僚體制、對社會和資本的控制。因此,外界能夠觀察到黨建和國家主義雙向同時加強的趨勢,後者更有所謂頂層設計和民族主義運動來加強,其結果非常類似於1930年代後期的德國和蘇聯──一個原教旨主義的黨國模式。

反腐運動收官,「黨鞭領政」的到來?

《問責條例》中,官僚體制內部垂直責任的格局並未改變,只有加強,而且前所未有地突出了黨中央對官僚政黨,包括中央委員和政治局常委成員在內高級官員的政治效忠。但是,這一制度發展,到底是以黨主導的紀律和監察制度來加強控制官僚體系,如傳統中國成為服務皇權的官僚制度的一部分,還是以紀委-監察來落實依法治國,即依法治黨然後以紀委治國,存在着微妙的不同路徑。

對照中國歷史,唐太宗時,曾把全國各州刺史的名字記在屏風上,「坐卧恆看」,以監察治國已有先例。當唐太宗再設全國十道(後改為十五道)監察區,派遣巡按使(巡視組)考察,「道」逐漸成高於州的一級地方政權機關,算是清朝總督、巡撫制的雛形。而元一代,類似的(派出)行御史台設置的地方,則是因為當地反元鬥爭最為激烈。

這似乎也頗合當下中共中央紀委巡視組的派出地,從湖北、江蘇到中宣部等等,無不摻涉激烈派系鬥爭和地方治理危機。最新的、7月28日一則來自《中國紀檢監察報》的消息:習近平7月20日在寧夏「東西部扶貧協作座談會」上發布了「脱貧攻堅的重大政治任務」後中紀委直接表示要把「把紀委擺進去」。中紀委要在這項具體的政策實施層面,全面介入政策督導,包括監察扶貧項目和資金,甚至由中紀委秘書長楊曉超帶隊率領紀委機關,在銀川扶貧會議之前入川,開展對口扶持四川涼山州雷波縣和樂山市馬邊縣。

似乎,反腐運動正在逼近收官,中紀委《問責條例》正在把「黨鞭」塑造得愈加粗壯有力。一方面開始嚴密監控黨政高級幹部,驅動着他們改變「懶政、怠政」的消極作風;另一方面,開始深度介入原本屬於國務院和地方官僚體系內部的政策和執行督導,大有紀委直接領政的態勢。

只是到底如何發展,在未來是否可能演化成巡視組合併監察權和行政權的紀委治國?端賴今年秋天即將召開的「六中全會」對黨內作風新原則的進一步申明,以及明年「十九大」的人事鬥爭。唯一可以明確的是,一個日益監察制度化的官僚體制,正在加速排除着任何朝向黨內民主、參與民主或者更大範圍民主轉型的可能,而服務於更為個人化的集權體制。