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李翔宇 中国人大代表行动中的“分配政治” ——对2009—2011年G省省级人大大会建议和询问的分析

2017年03月18日 政治经济 ⁄ 共 21049字 ⁄ 字号

【内容提要】分配政治理论认为,民主国家的议员在竞选连任驱动下,热衷为选区谋取特殊利益,但从未关注到其他国家立法机关成员是否也存在分配政治行为。文章透过对中国G省756名省级人大代表连续3年的建议和询问的数据分析发现,普遍存在代表为选举单位争取地方利益的情形,这些地方利益在内容上具有利益集中而成本分散的分配型利益特点,以争取上级政府的交通基础设施建设和重点经济项目扶持为主,来自欠发达地区代表往往比发达地区的代表更乐于表达地方性利益。文章进一步分析代表行动的动机发现,除代表选举和运行机制强化了代表的地域归属感外,当地人大和政府在动员和组织代表表达地方事务方面形成结盟关系,是代表“分配政治”行动的主要驱动力,并首次提出“地方利益表达的结盟者”的概念,期望丰富中国人大代表角色行为研究的同时,为分配政治理论提供独特视角。

【关键词】中国人大代表 履职行为 分配政治 地 方利益

Abstract: According to the distributive theory, members of parliament in democratic countries, driven by the need for reelection, are keen on seeking benefits for their own constituencies. But what about other, non-democratic countries? Based on data analysis of the proposals and inquiries of 756 people’s representatives at the provincial level of G province for three consecutive years, this paper finds that it is very common for the representatives to fight for the benefits of their own elective units. These local benefits are concentrated in profit but disperse in cost, which is characteristic of the distributive type of benefit. Supports from higher authorities for local transportation infrastructure and key economic projects are the main objects of seeking efforts, and underdeveloped regions are more expressive of their local benefits than more developed regions. Further analysis shows that the motive of the representatives comes not only from local election and its operative mechanism which consolidates their sense of belonging to locality, but also from the alliance formed between local congress and local government in motivating and organizing the representatives to speak out for local affairs. The latter is the major driving force for the acts of “distributive politics” taken by the representatives. Here, for the first time, the paper proposes a new concept,“vocal ally for local benefit,” with a view to enriching the analysis of the role behavior of Chinese people’s representatives and at the same time providing a unique perspective for the distributive theory.

Keywords:people’s representatives of China, duty-fulfilling behavior, distributive politics, local benefit

一、问题
  代议民主是现代国家民主政体的基本形态,也是表征政治权力合法性的基本方式。在代议民主下,人民不直接参与政治过程,而是通过委托定期选举产生的代表履行代表职责来行使政治权力。由于代表在法理上是通过人民授予而取得权力,在程序上则是通过在定期选举中得到一定量选票得以当选。因此,关于代表角色定位及代表行为研究的讨论和争议一直是代议制民主发展中的一个焦点问题。在代表理论中,一个经典论断是代议士往往处于代表国家的受托人和代表选区的代理人两种状态的平衡之中。一方面他是各自选区选出的代表,作为选区民众意见与利益的代言人,在立法与决策上彰显选区立场;另一方面他又是整体国会组成的一份子,必须站在国家整体立场,本着自己的智慧与判断做最有利于整体利益的立法与决策。20世纪的国会实证研究开始注重分析议员行为,进一步发展了分配政治(distributive politics)的概念与相关研究(Lowi,1964),主要探讨国会议员在希望竞选连任的驱动力下,通过国会这一平台,要求联邦行政部门提供选区所需要的各种政策利益。
  中国人民代表大会制度作为政党-国家体制下的代议制安排,一般认为代表选举不具有充分的自由竞争性,人民代表大会及其常委会的运作也需接受执政党的领导,该制度在政治合法性方面的符号性意义大于其实际作用。代表与选民联系微弱,代表行为随意性大。但基于经验观察,笔者发现人大代表们具有较明显的表达其所在地方利益的倾向,存在人大代表通过问政行为为其所生活工作区域的地区表达利益的普遍现象。比如,生活居住在G省所辖市的省人大代表热衷在大会期间提交为所在市地方利益的建议,并在省人代会期间,通过召开询问会等方式,围绕所在市的公路建设和环保等地方事务,询问省政府行政部门,最终使省级行政部门对该地区的某项事务予以特殊关注甚至事实上的照顾。从这个角度看,人大代表显然不是简单的橡皮图章,无所作为,而是在努力通过自身的代表渠道,在上一级政治格局中,为所在地方谋取特殊利益,这与成熟代议制国家议员的分配政治行为在事实情形上似乎相当类似。
  但关于中国人大的研究从未对这类代表行为进行系统分析,而国外的分配政治理论领域,也只专注于对所谓民主国家立法机关人员的行为进行研究,不曾关注到非民主国家立法机关人员表达特殊利益的偏好。为此,本文探视的问题便是,通过对连续3年的G省756名省级人大代表行为进行实证分析,能否证实中国的人大代表存在为所在地方争取利益的情形?如果存在,这种行为的行动机理是什么?这种代表行为与成熟代议制下的议员分配政治行为比较存在怎样的异同?
二、文献回顾:分配政治理论、中国人大代表行为相关研究及其他
  分配政治理论缘起美国(Lowi, 1964;Rundquist and Ferejohn, 1975)。西奥多·洛伊(Theodore Lowi)1964 年第一次提出分配政治的概念,他认为,所谓分配政策,指的是政策利益集中于少数地区,而成本则是由全国所有纳税人共同承担的政策(Lowi ,1964)。他发现,国会议员为争取连任,往往通过进入与选区利益相关的常设委员会,利用履职便利为选区的选民及利益集团争取分配性政策的利益。此后不少分配政治理论研究围绕哪些因素会影响国会政策利益分配展开,表明除了国会议员是否担任特定常设委员会组成人员等国会制度性因素外,选区特性、选举制度特征、议员的政党属性、议员资深程度等等因素均可能影响议员为选区争取利益的行动偏好(Lancaster,1986;Roberts,1990;Alvarez and Saving,1997;Balla, et al., 2002;Heitshusen, et al., 2005)。如兰开斯特(Lancaster,1986)认为选举制度会影响国会议员争取选区利益的偏好强度,特别是选区内议员名额会影响议员争取选区利益的强度,因为议员名额的多寡会影响选民辨别个别议员的努力程度,且大规模选区容易造成国会议员担心其他议员搭便车的心态,而小选区议员的可辨识度高,选举课责性(electoral accountability)更强。史坦和比克斯(Stein and Bickers, 1992)发现选举竞争程度弱优势当选议员,为了谋取下连任时更大的选票优势,更倾向于将新的联邦补助计划(new grant awards)争取到自己选区。而在政策利益的形态方面,不同时代有其不同的具体类型,最早集中在争取基础建设补助款等直接经济利益,但戴维·斯托克曼(Stockman, 1975)提出分配政治已逐渐扩张到社会福利补助,而彼得罗·尼古拉(Nivola, 1998)认为由于美国自90年代联邦补助款的缩减限制了传统的肉桶利益,使得议员们争取的选区利益形态进一步扩大,包括了针对特定对象的税率减免(targeted tax breaks)、管制性项目(regulatory programs)等四种类型,并得出只要政策利益符合利益集中但成本分散的特点,均可归入分配政策研究领域。这一特征归纳对分配政治利益类型的研究颇具启发。
  在比较政治学领域,关于其他国家和地区分配政治理论研究方面,埃姆斯(Ames, 1995)比较了具有商业、地方属性、官僚等不同背景的巴西国会议员在政策立场上的差异;克里斯普和英戈尔斯(Crisp and Ingall, 2002)作了关于哥伦比亚全国单一选区参议员选制对肉桶政治(pork-barrel politics)的影响的研究。台湾罗清俊(2008,2009)对选区规模、选举制度与立委争取选区利益行为间关系开展了系列研究,进一步证实了兰开斯特(1986)等的观点。同时,罗清俊等人十分关注台湾独特的选举制度和族群文化对分配政治的影响,如罗清俊、陈文学(2009)对影响原住民政策利益分配的因素作了分析,得出对于大族原住民立委而言,族群代表性低于选区竞争带来的压力,因而对比自己族群利益,会更加关注为小族聚集区域的利益争取;罗清俊、郭益玟(2012)观察环保诉愿决定类管制政策发现,复数选区单记不可让渡投票制(Multi-Member District,Single Non-Transferable Vote)所衍生的票仓区现象对于立委分配政治行为产生影响,立委会协助他们的票仓区内有污染事实的企业,使其免除或者减轻因污染遭受的行政处分,票仓区立委人数规模的差异也会影响立委肉桶行为的强度,提出管制政策也具有分配政治的特质。包正豪(2008)聚焦于台湾国会结构当中特殊的功能性代表即原住民籍立委受选举竞争影响,以泛原住民族群的整体代表自居,倾向积极回应广义的原住民选民,而并非选区选民,提案内容侧重于原住民教育、原住民地区经济建设、原住民自治权利、原住民土地所有权及自然资源管理权,以及回馈与补偿等五个项目。盛杏湲(2005)从一般民众和立委两方面对立法委员的代表角色进行分析,发现区域立委为了连任存在着重选区角色倾向,同时提出这种以特殊利益为优先考量的立委充斥立法院会带来以选区特殊偏狭利益为考量而牺牲国家整体利益、怠于国是论辩、政党恶性竞争等负面影响。还有的研究对不同产业结构地区的立委问政行为进行比较,得出农渔业人口比例较高的中南部地区以及都市化程度较低地区选出的立委对于立法问政工作的重视往往不如选区服务,因此在法律提案上也就不如都市化程度较高地区的立委积极(王靖兴,2009)。
  由上综述得知,分配政治理论是对自由竞争选举的代议制下议员为在下次连任时得到选票,而在任期内设法在国家整体资源中为选区争取特殊利益问题的研究,这些研究所揭示出来的代表行动机理对研究其他国家的代表行为也具有一定参考意义。
  在中国人大代表的行为研究中,近年来有些学者开始关注到人大代表为所在地利益代言的情况。加茂具树(2008)注意到人大代表的活动具有设法谋求原选区/选举单位利益的特点,也通过个案及数据资料简要证实存在人大代表行为的这一特征,他认为,由于同一个代表团(小组)的代表来自同一选区/选举单位,作为人大代表,他们所代表的利益也相同,体现了人大代表正确履行了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)规定的“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”这一职责,也体现了人大作为民意调整的场所在进行活动。奥斯卡·阿尔门(2008)认为,要想发育为一个法治体系,多重的组织化利益必须寻求运用立法机关来满足他们的要求,当前,地方人大的表达功能还非常虚弱,不过在人民代表大会中,人大代表基于地域区划被分成一些代表团和代表小组,这种划分创造了一种归属感,并且通常这些代表也有共享的利益,来自同一个地方的人大代表经常共同参与提交议案和建议,从这个方面来看,他提出,人大代表是按照地域的利益集团来组织的,而按其他标准比如职业或者意识形态来组织的利益集团仍然非常罕见。桑玉成和邱家军(2010)以十一届全国人大二次会议代表议案和建议为例分析发现,“代表团”体现出了较强的“代议”意识,这说明省级人大作为一个整体已经在有意识地为本选区和选民通过立法争取一些利益,这些利益诉求大多是关系本地发展并以要求国家政策倾斜的面目出现的。他们认为,根据代表制的基本运行逻辑,可以将省级人大作为一个向中央争取政策和支持的利益集团,这个主体有着比较充实的力量能够为本地的发展服务。同时,他们认为由于始终没有明确全国人大代表是否代表其选出的省市利益,仅以抽象的人民代表来说明人大代表的属性,这造成代表行为的质量与履职效率不高。人大实务工作者也认为选区利益与整体利益的冲突是人大代表身份所存在的几大冲突之一(黄玉清,2004)。何俊志(2004)根据访谈得出一些以乡镇为单位的代表团和某些利益一致的群体,也已经开始利用代表提议案和建议的机会为自己获取更大的利益。墨宁(Manion,2014)通过对乡镇和县级人大研究认为,中国的地方人大代表中大量存在肉桶政治现象,基层代表乐于利用个人能力为一方百姓谋取利益,但同时认为,人大的层次越高,代表与群众的距离就越遥远,越来越热心为群众解决问题的基层人大,与西方代议制民主在逻辑上还是存在着截然不同的差别。
  以上关于中国人大代表行为的研究关注到了代表的利益表达问题,特别是墨宁的研究,关注了代表行为具有肉桶政治特点,富有启发意义。但上述分析显然还有不足,即均未能对这种关注地方利益的行为进行系统描述,也没能聚焦并解释这一现象,找出代表作出地方利益表达的行动逻辑,如以下问题均未得到重视:第一,谁在表达地方利益?也就是说这些反映地方利益的代表是否具有一定特征?第二,来自各地的代表反映地方利益的偏好程度是否不同?什么因素会影响这种偏好程度?第三,由于这些地方利益大部分属于较为宏观的地方发展问题,提出难度相当大,而中国人大实行兼职代表制,履职精力有限的代表,如何得以提出这些建议?他们背后行动的机理什么?如桑玉成和邱家军仅粗略观察到代表团在提建议和议案,未更多地描述其他地方表达地方利益情形,同时虽然尝试分析背后行动机理,将省级人大推测为一个利益集团,但这种推测并不符合省人大与省的全国人大代表之间的现实经验关系,同时立论也过于简单草率。而这些问题,构成本文分析的主体和回应的主要内容。
  此外,分配型政策理论研究的核心是上级资源分配问题。由于从计划经济演变而来,中国上级政府对下级行政辖区事务的管制权相当大。再加上90年代分税制改革后,上级政府的财政权力进一步集中,由上级政府对地方实施税收返还和转移支付来均衡各地区间贫富差距。这种情况下,上级掌握了巨大的财政资源配置权,下级政府往往周旋于上级政府各部门以争取获得尽可能多的政策支持和转移支付款项。而关于中国这一问题的研究,主要在府际关系中的资源分配政策(resource policy)议题研究中展开,不少研究将政治权力结构对各省经济政策和资源分配的影响为研究对象,关注精英政治等真正的权力中心对各地资源分配的影响,如有的研究围绕中央委员会的各省代表构成与中央资源分配之间的关联开展(Shirk,1993;Yang,1996;Su & Yang,2000)。此外,也有研究关注“跑部钱进”、“驻京办”等现象的分析(刘光华,2011)。但这个领域的研究几乎没有研究曾关注到上级人大代表也在为所在地角逐上级的“蛋糕”。
  从以上文献综述看,无论关于民主国家议员行为研究的分配政治理论,还是中国的人大代表研究,抑或中国的资源分配政策议题方面的研究,均未对人大代表表达地方利益行动予以系统地分析,并形成富有价值的结论和成果。由此形成了本文研究的空间。
三、研究设计
(一)研究范围与对象
  本文以G省十一届人大共计756名省级代表(省人大代表共计790名,减去解放军代表团34名)于2009年至2011年的3次省级人代会提出的共计2075件建议和6件询问个案①作为分析对象。在数据来源上,建议目录来自G省人大的官方网站,询问案例来自官方媒体的报道。分析上,建议主要侧重数据分析,询问侧重个案分析。
  在大会期间提出议案、建议和询问质询均是人大代表履职的主要形式。但本文选择建议和询问作为统计分析对象,主要基于以下考虑。
  第一,议案和质询不宜作为有关代表地方利益考量角度分析的对象。2004年以来,由于实务界对议案采取狭义的立法解释②,省级人大的议案仅涉及立法案③。由于法案具有一般性特征,这些立法议案均不会涉及地方利益表达,因此未列入本文分析范围。质询是比询问更严厉的代表对同级政府部门的提问形式,法律规定了更严格的程序要件,启动质询程序难度相当大,各省地方人大鲜少启动质询案,G省十一届人大以来未受理质询案,故质询行为也未列入本文的研究范围。
  第二,从经验层面看,代表建议和询问均具有十分重要的研究价值。由于提起程序简便,代表建议的数量巨大,内容涉及经济社会各个方面,且不少地方将部门对代表建议办理情况列入对政府行政官员考核指标,使得代表建议的压力功能逐渐增大,成为各类代表均常常使用的向同级政府表达意见的主要方式。而代表提出的询问,会在大会期间由代表指定的政府部门官员当场公开回答④,往往会引起各大媒体的关注,形成大会代表行动的聚焦点,是代表在大会期间对政府部门表达意见的有效方式。
  此外,本文将以代表团为区分,分析不同代表团里的756位代表提出的建议和询问情况。因为在中国人大制度中,大会期间全体代表按照选举单位划分为不同代表团参加会议,而各选举单位(除解放军代表团外)具有地域划分特征。如G省人大会期间共计22个代表团,除了解放军外,其余21个代表团涵盖了G省所辖的21个城市。因此,以代表团为观测层面透视代表们如何表达地方利益具有合理性。
  在进行数据分析得到地方利益表达的基本特征之后,为进一步解释代表的行动逻辑,本文对12个市人大常委会选举工作委员会的官员进行当面访谈。对省人大代表行为研究而言,市人大常委会选举代表联络工作委员会的工作是个必不可少的分析对象。因为除了天然的地域属性外,省人大代表在闭会期间活动以及大会期间的服务保障工作大部分由市人大常委会来承担⑤。而市人大常委会选举代表联络工作委员会作为市人大常委会负责代表选举、为代表行动提供协调、服务保障的部门,对本地选出的省级代表在提出建议阶段和代表闭会期间活动均非常熟悉,通过对他们的访谈,将得到关于代表表达地方利益的一些深层次原因。访谈中,笔者向每位访谈对象提出已设计好的访谈问题,随着工作进展,每个访谈对象的问题侧重有所不同,访谈记录为现场整理结果。此外,本人其他研究中对人大代表的访谈也在本文问题上起到了一定辅助证实,也将予以采纳。
(二)研究方法
  统计分析和深入访谈相结合。通过统计分析发现代表具有地方利益表达偏好,同时,这种利益表达行为存在一些数据上的规律。接着运用深度访谈方法了解统计分析结果背后代表行动的深层次原因。
四、数据分析
(一)从建议分析情况看,代表具有持续的、普遍的表达地区事务的偏好
  笔者从建议所指向事务在地方-整体层面的位置,将2075件建议区分为公共议题建议、地方议题建议和区域议题建议这三类。第一类建议是关于一般性公共议题,指涉全省事务,建议内容将在全省广泛推动某项工作的实施,而不是单独惠及某个区域或单个市。如G市代表团某代表2011年所提“关于大力推进‘公民教育’的建议;S1市代表团某代表2011年所提“关于加大对走出去企业支持力度的建议”;Z2市代表团某代表2010年所提“关于加强协调,依托信息化提升我省道路交通管理水平的建议”;M2市代表团某代表2009年所提“关于保护G省文化遗产的建议”。第二类地方议题建议,指代表所在代表团的地域事务类建议,要求省政府在政策、资金等方面对地方某事务予以特殊支持,建议的实施将单独惠及这个市。虽然提建议的代表均为省人大组成人员,但所提这类建议都具体指向了特定的其所属代表团的地方事务。如C市代表团某代表2011年所提“关于要求尽快建设D县至C港高速公路的建议”;C市代表团某代表2011年所提“关于把C市建成全国旅游示范基地的建议”;Z3市代表团某代表2009年所提“关于要求省政府督促省路桥公司维修国道325线至 段道路的建议”;Z2市代表团某代表2010年所提“关于把市建设成为与东盟合作基地的建议”。地方议题建议具体包含的类型,下文将专门做分析。第三类是区域议题建议。由于G省是一个经济发展极不平衡的省份。一般将其21个市分为发达城市和欠发达城市两类,其中三角洲地区包括了8个发达城市和1个欠发达城市;其余东西北地区12个城市均为不发达城市。分析发现,欠发达地区城市代表团代表比较强烈地提出诸如“关于加大落后地区教育投入的建议”、“关于要求省政府大力扶持边远山区农副产品深加工产业化发展的建议”、“关于进一步加强欠发达地区机耕桥除险加固工作的建议”。这类建议虽然并不特定指向地方,但也是旨在要求省政府的资源分配对局部地区予以倾斜,从中亦能使所在市得到实惠的利益和政策。因此,笔者在统计分析时,将地方和区域利益相加作为“地区利益”,观察各代表团代表所提的地区利益数量及其占该代表团建议总量的比例。从表1可见,总体来看,地区利益表达的建议比例约占总建议量的39%,不同城市代表团省代表每年均提交地方性和区域性事务的建议,以求通过省人大会向政府部门交办得以解决实际问题。其中,Z1、S2、M1、S4、J1、C这6个代表团的地区事务型建议的年度平均比重均占到其代表团总建议量的一半以上。
  以上分析可见,虽然省人大代表是省级国家权力机关的组成人员,但广泛地存在着表达所在地区事务,为所在地区争取利益的偏好。
(二) 从地方性利益形态看,建议内容同质性程度高,争取省级财政补助和政策支持的议题表达占据绝大部分
  观察地方事务性建议发现,可归结区分为两类:一类是争取省级资金和政策支持类的建议。这类建议形态与成熟代议制下的分配政治利益形态颇为相似,主要包括加强当地基础设施建设、争取资金支持、将重要经济产业项目落户到当地等要求省级政府予以资金和政策扶持的类型,如“关于要求省政府支持港港口公用设施建设的建议”、“关于尽快落实解决市义务教育阶段学校历史债务问题的建议”、“关于支持 县打造旅游强县对接海南国际旅游岛的建议”等等。另一类是关于地方特定问题的反映。这类建议虽然具有地方性特征,但并不属于争取省级资源分配倾斜,而是向省政府反映地方的某个问题,并不具有政策利益分配的属性。比较典型的如G市代表团某省代表提出的“对G市某道路命名的紧急建议”、“关于石化总厂搬迁的建议”等。这类建议量比较小。
  更进一步,将地方事务性建议根据所涉及领域加以区分后得到,当前,比重最多的地方性事务类建议是直接与经济发展挂钩的资金项目型建议,即关于基础设施建设、财政资金和项目支持方面的占到62%。此外,具有中国特殊的政策倾斜建议也广泛存在,如在建设用地指标上,国土资源厅总体控制各地建设用地指标,各地为加快经济发展,希望从国土资源厅得到更多建设用地指标。还有诸如“要求合理确定某市“十二五”节能减排目标”、“将某市纳入东西两翼电价区”、“增补某市为省某专项资金扶持对象”等各类寻找省优惠政策的建议。20世纪90年代中国分税制改革后,财政收入进一步向上级政府集中,但政府间责权划分不够清晰,转移支付机制不规范,上级政府部门政策资源分配的自由裁量权相当大,地方政府官员通过“跑部钱进”等方式争取资源,而代表提出各类型地方性建议,正是地方政府争取上级政府资源分配的一种力量和方式。
(三)经济发展状况与表达地方利益的建议数量之间存在较明显的负相关关系,欠发达地区代表团的代表地方性利益表达偏好一般比发达地区利益表达偏好更强烈
  省级财政往往通过转移支付和政策扶持方式,对区域内的各地区资源予以宏观统筹分配,这使得通过各种渠道争取上级资源的现象十分普遍,尤其是欠发达地区在这方面更为努力。在表3、4、5中,对各代表团3年内在地区建议总量、地区建议比例均值、区域建议及其构成分布方面作了排序,其中加星号的部分代表G省8个发达城市代表团。观察表格会发现,8个发达城市在3个表格中均基本下沉于表格下层位置,大多数发达城市的地区建议总量和比值都要比欠发达地区更少。表3、表4结合观察,将会得到较为合理的关于地区发达程度与代表团地区建议情况的关系。如表4中Z1代表团排虽然第一位,但主要原因是该代表团建议总量小,表3所示3年来仅提13件地区事务型建议,但已经占到了总量的66%以上。表5关于区域利益的分布情况则更明显。首先,关于要求支持欠发达地区和山区事务的建议占到区域建议总量的71.4%,而相比之下,关于三角洲的建议仅占不到10%;其次,发达8市的区域建议量均排在倒数10位以内。
可见,经济落后地方更有动力争取资源。但个别发达城市代表团也存在较多地表达本地利益的建议,如J1市在建议总量较大的情形下,地区利益总量和所占比重都相当大。这种个别情形为笔者找寻代表提出地方性利益类建议的动力机制埋下伏笔,即为何发达地区对省级资源的需求饥渴度比较低,但该市代表团代表仍会设法将地方问题向省级政府反映。
(四)代表关于地方事务的询问容易在代表团内形成一致意见,声势大,媒体关注度高,对政府部门形成较强压力
  G省十一届人大二、三次会议代表提出的6件询问案中,其中4件是反映地方问题的询问(见表6)。这类询问往往能得到整个代表团的支持,进而在小组会议上召开声势浩大的询问会,而代表团团长一般意义上承担维持秩序的控制者角色,但往往在这种询问会上,以明示或默示的方式与基层代表们站着一起,为地方利益向省政府部门施加压力。比如4号询问案得到了S1代表团全团代表的一致支持(包括作为秩序控制者的团长),一个关键原因就是S1市工艺美术行业总产值超过全省的60%,各项指标均占全国第一,从业人员众多,但最终被认定资格的人员仅3名,而正是这一省籍参评门槛,使得该市多名符合条件的外籍人无法参选,影响了该市工艺美术业参与评选。经两个小时一个又一个犀利的问题后,政府部门负责人公开表示将采取补救措施予以解决。在5号询问案中,M2团包括团长在内的全体代表一致对省发改委和省交通厅未将其基础设施列入重点项目的问题展开询问,一度代表的询问淹没了政府官员的回应,在代表的轮番攻击下,部门承诺年内在新计划中补列该基础设施项目。显见,在地方事务的议题下,代表团更容易全体结盟向上一级政府施压,具有组织化利益表达和代言色彩的倾向十分明显。
五、解释:代表表达地方利益的行动机理
  是什么因素推动部分代表一致体现出为地方利益代言的情形呢?虽然代表法明确要求代表要加强与选民的联系,接受选民监督⑥,但从目前中国代表工作实际看,显然代表与选民之间并未形成畅通的常态压力机制。那么如果压力不是来自选民,又如何解释这种代表表达地方利益的行为呢?通过对统计结果的分析和深度访谈,本文认为影响因素主要是以下几方面:
(一)特殊的代表选举机制使所产生的地方代表具有地域性特征
  在中国人大代表间接选举实务中,虽然代表均由某选举单位选举产生,但实际上存在“戴帽代表”和“地方代表”的区分。在省代表中,所谓戴帽代表指省通过政党提名等方式安排到各个代表团选举产生的代表,一般而言这些代表除省的党政主要官员、省直单位专业技术人员等外,还包括省人大常委会组成人员。这类代表本身生活居住在省会城市,由省里通过政党提名,并下放到各市选举产生。从其建议看,绝大部分戴帽代表从未提出地方事务类建议,甚至存在S2代表团的这类代表会提出其他区域事务的建议。而这种具有地区特征的事务却由非本代表团的省代表提出的个别情况,也仅仅会发生在戴帽代表身上。地方代表则指的是当地根据省的代表构成等结构安排来推选产生的代表。笔者在对G省部分市选举联络工作委员会官员访谈过程中,多次听到其将地方代表名额作为该市的代表名额,而对由省放下来的戴帽代表名额则往往不予计算。可见很难称这类代表是当地的省代表。而真正由当地推选出来的地方代表,身份上具有天然的地域属性,自然更加关切自己所属地方的事务。而且,更进一步,在代表选举中,省代表选举名额是一层一层下达到最基层,有的省代表所提建议会仅指向其所在县。如Z3市某县选的省人大代表2009年提出“关于支持某县建设滨海大道的建议”。可以说,地方代表的选举产生机制类似一种与全国为唯一选区的选举制度相反的复合型选举制度,大部分代表(即地方代表)的遴选过程中当地具有较大程度自主性,使得代表构成在产生之初便天然地具有地方性。
(二)人代会的代表团机制,使得代表具有了强烈的地方归属感
  人民代表大会开会期间,除了有限的几次听取大会报告和表决之外,代表均以当地主要官员为团长的代表团为单位行动,由当地人大常委会工作人员为代表团提供服务保障,这无形中塑造了代表的地域感。由于代表们很难与其他代表团代表获得横向交流,因此,其所关切的问题往往仍然围绕本地事务。而地方利益具有的强烈的具体性,使得代表能够从中得到具体的成就感。这种成就感对于没有选民的压力机制下的人大代表具有较为强烈的吸引力。
(三)地方人大常委会和政府能够在动员和组织代表表达地方事务方面形成结盟关系,是地方化利益表达背后的主要驱动力
  在中国人大的运行中,选举联络工作委员会作为常委会的代表工作部门,对于代表履职扮演了非常重要的角色。根据代表法规定,各级人大常委会是法定的代表服务部门,而选举联络工委员会作为常委会工作机构,在协助代表组织活动、协助代表与当地政府间沟通、协助代表开展调研、帮助代表将建议提交到上一级人大会等等过程中发挥作用的空间非常大。由于各地选举联络委员会在此过程中发挥作用的方法、强度不一,导致了各地代表行动模式、发挥作用效能差异较大。由于中国人大代表实行兼职代表制,代表精力时间有限,并且没有专业智囊可为其利用,代表们提出议案建议能力比较弱,为形成高质量履职行动,客观上需要官方机构更多地配合。如在代表形成建议环节上,代表工作部门会很灵活地协助代表提出建议。有的市代表部门做的很少,但大部分市会通过组织代表会前集中视察等代表活动来引导代表建议内容(对第1、2、5位的访谈),也有访谈者表示,会在大会召开前对代表提出的建议进行一定程度的筛选。如第4位访谈对象说:“我们在大会前会很忙,因为要帮助代表搜集资料。还有些建议不符合规范的,尤其是基层代表提出的建议不符合规范的,如果代表交给我们我们会帮他整理,因为基层代表提出的建议不够规范,我们会将格式整理好,将反映一条村的建议删去,或者可能将一条村一条路的建议得改成欠发达地区的公路建设,就将它公共化了,更符合代表建议规范”。
  地方事务类型的建议具有有机会为当地发展争取到上级政府的倾斜资源的特征,在这类建议的形成过程中,代表工作部门会更加主动做好与政府部门及省代表之间的沟通互动,在建议的选题、调研、撰写过程中,三方配合相当密切,甚至有些市里,政府与人大结盟起来,共同动员组织省代表表达地方事务。从地方事务类建议的选题、调研到形成阶段,有的地方代表,尤其是代表小组长发挥作用大一些,会主动提出选题并要求代表工作部门帮助联系适当的政府部门了解情况,并自己来撰写代表建议。但更多地方则是人大代表工作部门和政府较为主动地引导了整个过程。
  具体来讲,在为形成建议而开展的会前例行代表活动的选题及建议本身选题的确定上,第3、6、7位访谈对象均提到代表工作部门一方面会征求代表们尤其是代表小组长的意见,同时会与政府、下级人大等方方面面官方机构进行沟通,共同确定选题。如第6位访谈对象说,“每次省开例会前,我们会与当地人大打招呼,有没有什么需要向省提的要求,请他们准备好。”当被问道怎么提出这个要求,是否会发公函时,他说“就是电话联系。因为大家都很熟这些操作了,打个电话说要开例会了,地方上有什么想向省提的及早准备啊。”而对政府方面,第6位访谈对象说“会与市政府督查室先沟通,让他们跟各职能部门提出要求,让为代表提建议准备素材,提供初稿”。他表示因为代表不了解实际情况,而且有些代表专业情况也不是很好。“我们跑一些主要职能部门沟通,当前本地需要解决的问题是什么,或者要通过省解决的是什么。我们配合政府一起定题目”。(第7位访谈记录)第3位访谈对象更典型地提到为什么选题阶段与政府部门沟通很重要。该市的省代表曾经提过一个要求省支持该地江水治理的建议,但政府配合跟不上,当省的部门为此问题到该地调研时,该地政府由于不重视这个问题,并没有配合省的调研,反倒是同属一个江流域的另一个市的政府非常乐于配合省的调研,最终得到了省的两千多万治理资金,并被赠予了两台洒水车。此后,该市代表部门对这类反映地方情况的建议提出时,都非常注意要取得政府的配合,“要找政府,问问他们要开人代会提建议了,你们有什么要跟省里说。”(第3位访谈记录)
  在建议撰写阶段,由于地方政府最了解本地事务的现实状况,一般的地方性事务类建议撰写的过程往往由政府提供素材甚至初稿,并通常会由代表工作部门请代表去实地调研了解情况。“这些工作(建议撰写)是选举联络工作委员会主要协调,政府积极参与,每年我们也会收到政府的十来份建议,我们再筛选,认为值得提的,再给代表。只要时间来得及都会组织有关代表调研视察,或到局里去开座谈会。”(第6位访谈记录)。“代表对地方发展事务的具体内容和名词不如政府清楚,由政府先写得到(代表)认同之后转化(为代表建议)。”(第7位访谈记录)可见政府及代表工作部门在建议撰写过程中起到相当关键的作用。
  但同时,访谈对象都非常强调这一过程尤其是建议内容必须得到代表的认同和支持。“代表起码要本身了解这个问题,如果代表不了解,要他提他也不愿意的。如果代表很不了解,到时候建议办理沟通他也不了解情况什么都说不出来,那肯定是不行的。”(第6位访谈记录)“我们先与政府沟通好帮助代表做好安排,要让代表通过活动了解情况,代表认同这个观点,确实是全省的普遍的、全局的,代表才牵头”。(第4位访谈记录)为此,代表工作部门在确定合作的代表类型上也十分注意关照到代表的兴趣和专长。“一是根据行业特点,他也关注熟悉这方面情况;二是根据代表活跃程度,比如视察要他有时间参加。” 对于哪一类代表在地方事务类建议中更乐于与官方机构配合的问题上,不少访谈对象表示,往往会根据代表对建议内容的熟悉情况来定(第5、6、7位访谈记录)。
  关于地方官方机构在动员组织代表提出地方事务建议的动机方面,不少代表工作部门官员表示,地方官方机构相当重视通过建议方式表达代表建议,认为是一个十分可行的向省争取资源的渠道。因为“虽然有行政渠道,官员人脉渠道,但人大是个主流制度渠道。”(第3位访谈记录)“有时候,政府也要听取民意。代表和群众的呼声叫得大一些,他也会考虑。另外,官与官打交道,还要讲关系,关系好会快一些,如果关系不紧密,就更需要代表这个渠道”。(第5位访谈记录)“我们(指地方人大和政府)通过代表(指省代表)途径,为了一个共同的目标推动,达到共同的目的。”(第7位访谈记录)“比如前几年,水利局非常感谢人大,因为政府部门提到水利厅,提多了不好意思再提。代表认为有必要,上级部门就必须答复,代表还可以不满意,一定要书面答复,不同意的理由很麻烦,所以人大推动政府工作作用很大。”(第7位访谈记录)可见,在不少市人大常委会和市政府部门层面,通过代表建议表达地方利益是个可行的争取省资源的渠道,而且乐于与代表配合,或者主动组织动员代表来提出这类建议。
  一般来说,由于兼职代表的履职能力较弱,地方官方协助代表形成的建议提出问题和提出对策的能力往往高过代表独立撰写的,也往往更能引起上一级政府的关注,更利于问题的解决。当被问道这类建议的效果时,有访谈对象表示,“效果不错,但也不一定比代表的好。从内容上讲,会比他自己弄的质量好,因为代表他不是太熟悉的话提的不是那么准。而政府及我们协助他提的内容比较集中。”(第6位访谈记录)
  可见,在表达地方利益方面,不能单纯地将代表作为自主行动体去分析,必须关注到代表工作部门和当地政府在其中扮演的关键角色。上述分析可归纳如下:一方面,兼职的代表制下,代表因精力和资源所限,提出建议时客观上需要得到官方协助;另一方面,由于中国的上级政府具有相当强大的资源配置能力,故而地方官方机构十分需要通过各种渠道来争取资源倾斜,而代表的渠道因具有制度上的主流性和民意特征,以及对上级政府日趋强大的压力效应而被官方所倚重。同时,中国上级人大闭会期间委托选举单位来组织代表活动,并成为唯一法定为代表提供服务保障的机构,这种机制又为地方人大和政府动员代表提供了非常好的媒介渠道和便利空间。于是,三者在这一过程中达成了一个有力的联盟关系,一致向上级政府争取有利于地方发展的资源。
  这一发现的意义在于,有助于更加清晰地理解兼职代表制下,人大代表是如何承担利益二次传递的代议功能,并理解到底哪些组织激活了这一代议功能。欧博文(O’Brien, 1994)在90年代通过访谈曾得出随着中国社会变迁,代表角色发生了变化,从原先的国家政策代理人角色向承当社会代言人的抗议者角色转变,因此,欧博文认为中国代表承担三种角色:消极者、代理人和进谏者。但从笔者对上述结盟关系的分析看,显然情况还要更复杂一些,代表并不单纯是抗议者,同时也是地方利益的表达者,而在表达地方利益方面,又是地方官方机构的结盟者。这也正是中国代表行为中“分配政治”的核心,体现了组织化力量在通过代议机关人员争取资源方面的积极行动。按照委托-代理理论,代议的核心要义是二次利益传递,就是将委托人而非代理人本人利益予以代言。从这个意义上讲,由于兼职代表制下,代表与选民的联系机制是比较随机的,所以中国代表在审议和代言的领域里,大部分行为是自发的自我意见的表达,唯有在对地方事务的表达上,普遍存在着二次利益传递这样具有代议属性的特征。而正是地方政府和人大结成的官方组织,具有了唯一的激活人大代表代议功能的力量,这也正为集中一切优势力量推动发展的中国模式作了一个代表制方面的注脚。
六、研究发现与结论
  本研究以G省人大代表为例,运用分配政治理论的分析框架,对中国人大代表提出代表建议和询问等的行为进行了分析,得出以下结论:
  第一,通过系统分析省级人大代表地区利益型代言的基本状况和主要特征,证实普遍存在地方代表为地方利益代言的建议。一方面,这种地方性利益代言具有明显的地域特点,地方利益类建议的数量往往与代表所在地经济发展程度密切相关,欠发达地区居住的代表偏好表达其地方利益,而发达地区代表更注重公共领域的议题。另一方面,人大代表表达地方利益的问政行为在利益形态上与分配利益类型相似,主要集中在基础设施建设、重要项目和资金安排,同时也涵盖了中国特色的倾斜政策支持。这些分析结果表明与一般的代议制国家的国会议员行为相似,中国人大代表行为也存在较为普遍的服务选区性的分配政治特征,体现了现代区域代表制下的基本代言特征。
  第二,笔者通过深度访谈和分析发现,中国人大代表地方利益表达的行动机理与西方代议制下的分配政治存在以下不同之处:首先,动力不同。议员谋取分配利益的动力来源是争取选票取得连任;中国人大代表对地方事务的关注则主要源于天然的地域属性和归属感,而会议机制和代表活动的组织保障机制进一步促进了代表行为的地方化倾向。其次,行动所产生的效果不同。西方议员不仅要反映选民意志而且可以在法案通过过程中行使投票权确保补偿利益输送到选区。但人大代表表达地方利益主要通过代表建议方式向政府提出要求,为政府决策提供意见参考,资源分配的决定权仍掌握在上级政府手中。再次,利益代言的组织动员机制不同。在西方分配政治上,议员往往倾向于设法讨好中间摇摆选民,通过常态化联系选区以了解选区利益所在;中国的代表与所在地政府和地方人大之间在表达地方事务方面结成了较为巩固的联盟,这种组织化行为为代表完成地方利益代言提供了强有力的支持,也进而使代表反映的问题往往是关于当地一方发展的、与当地官员的政绩思路比较吻合的地方公共利益。如何使得其他的社会组织化力量也能够有机会激活人大代表的行动,应该是中国人大制度改革值得关注和期待的地方。
  第三,在对“代表-当地人大-当地政府”三者在代表建议完成过程中的分工合作进行深入分析的基础上,本文提出了“地方利益表达的结盟者”的概念,进一步丰富了对代表角色的研究。
  *本文曾入选2012年香港中文大学第八届国际研究生“当代中国”研讨班论文集,并到会宣读。
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【注释】
①对代表行为分析,最理想的是对一届五年一个代表周期内做全面分析,但由于G省十一届人大第一次会议的数据当时未在省人大官方网站公布,故本文取用2009年—2011年数据作为分析对象。
②《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《代表法》均规定了议案内容所涉及范围应属于本级人民代表大会职权范围内,这一规定隔断了代表向同级政府提出要钱要项目型议案的存在空间。
③G省人大的官方网站资料显示,G省十一届人大2009年—2011年3次会议上,代表分别提了8件、16件和12件议案,均为关于制定和修改某个地方性法规的立法议案。
④根据《代表法》第十三条,代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问,有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。
⑤《代表法》第十九条第二款规定,县级以上地方人大常委会受上一级人大常委会委托,组织本级人大会选举产生的上一级人大代表开展闭会期间的活动。
⑥《代表法》第四条第五项和第六条。
李翔宇:中山大学政治与公共事务管理学院(Li XiangYu, School of Government, Sun Yat-sen University)

来源:《开放时代》2015年第4期

http://www.opentimes.cn/bencandy.php?fid=398&aid=1908