迈克尔·D·斯温 (徐行健 译 ) : 川普时代的亚洲安全威胁应对

2018年06月19日 中国战略分析季刊, 国际观察 ⁄ 共 13927字 ⁄ 字号

 

编者按:卡耐基国际和平基金会高级研究员迈克尔·斯温(Michael D. Swaine )此文,发表于2017年1月19日,即川普宣誓就任美国总统前一天。作者认为,如果真正实施川普或其顾问在竞选时的主张,来处理美国面临的三个最严重亚洲安全挑战,可能会导致灾难性后果,包括朝鲜半岛发生战争的可能性,与中国的武装冲突,或至少出现一种本来可避免的中美冷战。川普就任总统已经将近1年半,我们发表这篇文章的中文版,读者可以对照现状研读。感谢哥伦比亚大学教授黎安友(Andrew Nathan)推荐此文,感谢斯温博士授权发表中文版。原文链接:http://carnegieendowment.org/2017/01/19/managing-asia-s-security-threats-in-trump-era-pub-67746 

在竞选美国总统期间和当选总统后,唐纳德·川普以及亲川普的各方面顾问和拥趸,对有关中国、美国在亚洲的地位以及美国的盟国,发表了一些打破常规并具有争议性的言论。这些言论涵盖了一系列议题,从质疑华盛顿与日本、韩国联盟的价值,质疑对台湾的“一个中国”政策,到承诺对中国实施贸易关税,迫使北京施压平壤放弃核武器,特别是针对中国与其他亚洲国家在海洋主权问题上的争端,提出建立由350艘舰船组成的海军,来威慑中国的“侵略”(aggression)。

川普政府会在何种程度上(如果真要实施的话)和以什么方式,来把他们的意见付诸行动,这方面仍然是不清楚的。这些意见也几乎没有详细的说明,或者参考美国当前或今后在亚洲面临的实际力量和限制。也许最重要的是,没有一条意见是根据已知的事实和可靠的信息,对采取这种或那种特定行动所导致的可能后果,进行过严肃的讨论。

关于新一届美国政府面临的三个最关键的亚洲安全问题,即朝鲜、台湾和亚洲海洋争端及其相关的美国在西太平洋的军事活动,川普阵营及其支持者对这三个问题所提出的最重要意见,本文考察和评价了其逻辑和可行性。本文首先对美国在亚洲的全部核心安全利益进行简要、基本的说明,描述这三个问题上的挑战的性质,以及在每个问题上制定有效政策的必要条件。随后,部分是基于前述的必要条件,本文对川普的顾问和助手在每个问题上已知的和可能的观点,进行更具体的评价。其后,对如何制定更有效的政策来保护美国利益,提出建议。最后,本文对得出的结论,简要评估了其可能产生的影响。

 

美国在亚洲的安全利益和挑战,以及中国的重要性

 

在最广泛的层面上,亚太地区作为市场、投资目的地及资本和技术的来源,对美国具有越来越关键的经济重要性,并且该地区包含了一些紧密、长期的民主友邦和盟国,这些因素为美国在该地区保持强大的、富有活力的安全存在,提供了合理的理由。美国存在的目的,应该是为促进亚洲经济长期健康的成长,在最大程度上提供条件和环境,防止出现敌对国家利用亚洲的力量来威胁美国,使跨越亚洲到其他地区的贸易、投资和技术通道,保持高度开放有益,保障地区伙伴和盟国的安全和繁荣,防止该地区成为恐怖主义、大规模杀伤性武器(WMD)和其他全球性威胁的策源地。

而东亚地区包含了当今世界人口最多、快速发展的主要大国——中国,这一事实使得这些关键性的优先考虑事项(priorities),或者说利益,变得更加重要。考虑到中国的体量(size)、位置、对地区和在全球增长的影响力,以及它在一些方面对我们这里讨论的三个安全挑战所持的成问题的立场(problematic stance),务实、合作的美中关系对于持续保障华盛顿在亚洲的所有安全利益,几乎一定会变得越来越关键。的确,华盛顿与北京的关系基调(tenor),会极大地决定亚洲是保持和平发展呢,还是成为滋长紧张和对抗的源头,因而导致资源损耗,并成为冲突的潜在导火索。

正如上文所提到的,三个特定的、长期存在而不断演变的问题,可能会对美国在亚洲实现其安全目标的努力,特别是在涉及中国的问题上,带来最重大的挑战。

第一个最紧迫的、可以说是危险的问题,就是以后几年可能出现一个核武装的朝鲜,能够打击美国本土、日本,当然也包括韩国。考虑到平壤的严重封闭、好斗和不安全的政治领导,以及它与美国及其亚洲地区两个最重要盟友(韩国和日本)的敌对历史,一个拥核或者突然崩溃的朝鲜,都可能在东北亚造成冲突和大规模杀伤性武器扩散的重大威胁。在以后几年,华盛顿与其他国家合作,来停止或结束平壤的核武计划,势在必行。而美国当前和未来如何影响平壤的政策,如何影响中国、韩国及日本,对这种影响的直接和间接的来源、力量和限制,需要有一个清晰的理解。

其次,潜在的危险问题包括未来可能不稳定的台湾—中国关系。30多年前美中关系开始正常化,是建立在那时对台湾的中华民国与大陆中国的政治地位达成谅解的基础上。鉴于这个问题对美中关系及地区秩序稳定的高度重要性,华盛顿有必要采取尽可能减少未来对抗或冲突的方式,来处理同北京和台北的关系,同时保持各方之间相互有益的联系。这就要求清晰地理解中台美三方关系中稳定性和不稳定性的持久基础,以及美国现在和以后所能采取的方式,以尽可能增加稳定性,减少不稳定性。

在亚洲地区,不稳定和冲突的第三个最严重的潜在来源,涉及中国东海和南海问题,中国与几个亚洲国家(包括美国的两个盟国——日本和菲律宾),长期存在地区海洋争端,这些争端可以说正在恶化,而美中之间在处理这些争端上的分歧也在增加。美国在中国周边的军事活动可能会雪上加霜,例如监视和航行自由行动,而其中一些行动是在争议海域。虽然美中分歧大部分涉及的是相对不重要的岛屿和附近海域的争端,或者美国常规的海上和空中活动,但这些分歧关系到一些更大的问题,包括国际海洋法、军事遏制或武力的运用、相关国家普遍的(并具有爆发性的)民族主义产生越来越大的影响、亚洲总体的力量平衡,以及华盛顿对其盟国安全承诺的信用。处理这个复杂并具有潜在爆发性的问题,要求清楚地理解所有各方的利害关系(stakes)(既包括当前,也包括未来),理解长期稳定的可能基础,以及美国在处理这个问题时能够获得的资源。

 

一个拥核的朝鲜

 

平壤核武器能力的不断发展,构成了亚洲最具有潜在爆发性(volatile)和紧迫的安全问题。韩国、日本、俄罗斯、美国和中国劝说、利诱或施压朝鲜放弃核武计划的所有努力,迄今为止都遭到了挫败。实际上,据一些分析来看,平壤可能只需要几年时间(或者更短),就会发展出小型核弹头,以及能够威胁到邻国和美国本土的可靠的弹道导弹。

为应对这个上升的危机,川普的一些支持者提议,华盛顿必须立即考虑新的、更激进的措施,来迫使平壤完全放弃核武计划。他们认为,美国应做出更坚决的努力,迫使北京运用其据称对朝鲜具有决定性的经济和政治力量,这种力量据信来自于中朝双方的贸易纽带,以及中国与朝鲜孤立政权之间的共产党党际和军事联系。朝鲜高度依赖中国的食品供应以及煤炭和其他产品的采购,所以,这种观点认为,朝鲜会听从它以前的同志(erstwhile comrade)所发出的严肃警告,要么断绝交往,要么放弃核计划。而且,中国被指责不作为,至今几乎没有做出努力来迫使朝鲜放弃核武器,并试图淡化其对朝鲜的相当大影响力。因此,华盛顿就需要向北京方面提供充分的激励或者施加足够的威胁,以推动其逼迫平壤放弃核武器,不行的话就推翻朝鲜政权。

但是,仍然不完全清楚什么类型的激励或威胁,会推动中国领导层改变其长期的对朝谨慎政策,从而运用其对朝鲜的影响力,这种影响力被认为是压倒性的。一些观察者讨论了一种可能性,就是美国打击平壤核设施的威胁。虽然这种威胁以前提出过而没有被考虑,但作为一种使朝鲜加速的核计划脱轨(derail)的必要和紧急措施,最近又被重新提起。这种提议的一个版本宣称,华盛顿会通知北京,除非它迫使平壤在一定期限内解除核计划,否则美国就会用武力摧毁朝鲜的核设施。据信,在这种情况下,北京会更愿意承担逼迫平壤所带来的风险,而不愿意面对朝鲜半岛可能发生的战争。

这种观点和对朝鲜完全使用武力的选择,是建立在对中国和朝鲜的能力与信念的一系列错误理解、假想的基础上,无视韩国的作用,而且显然忽略了这种行动可能导致的后果。

首先,中国对朝鲜的实际影响力大小,最乐观的判断也是未知的,但几乎一定要远远小于过去,而且很可能在衰退。当前,北京与金正恩政权的关系,处于紧张状态,在很多方面是不友好的。虽然有时会公开宣扬中朝党和政府之间的传统友谊,但中国领导层实际上把金正恩视为挑衅、危险,总的来说不值得信任。金正恩清洗和处决了北京最亲密的朝鲜对话伙伴,并且一再无视中国要求其遵守联合国安理会决议的敦促。结果,不像其前任领导人那样,金正恩仍然没有访问北京,并且没有会见过中国国家主席习近平。

虽然一个安全条约仍旧把两国正式绑在一起,但中国官员一再提出,北京方面并不认为在朝鲜半岛发生战争的情况下自己必须支持平壤。而且,北京已经同意逐步加大对朝鲜的制裁力度,包括减少很大一部分双边贸易。

考虑到所有这些因素,中国对平壤施加高压促其弃核的努力很可能会失败,而且会遭到蔑视和对抗。由于凶残的朝鲜政权对民众和军队的高压控制,平壤以往显示出非常能够承受严重制裁,同时又能保持坚定和好斗。有人可能会辩称,在采取上述选择的情况下,北京会被要求武力介入和推翻朝鲜政权,以停止其核计划,而且美国应当鼓励乃至尝试促成这样的行动。但这种情况极不可能发生,因为北京知道,这种行动几乎必定会导致半岛上的战争,并且可能引发平壤使用核武器,如果这些核武器能够使用的话。如果战争不可避免,北京一定会更愿意华盛顿来承担在朝鲜半岛上挑起战争的巨大责任。不管华盛顿施加多大压力,中国也绝不可能这么做。

其次,上述选择完全忽视了韩国的作用。作为美国的盟国和朝鲜半岛上紧密的安全伙伴,在美国威胁要打击朝鲜时,首尔当然希望被征求意见,并被给予决定性的话语权。如果没有明显的证据表明朝鲜意图攻击韩国和/或美国,韩国是极不可能同意打击朝鲜的。虽然韩国政府已经表示,如果受到攻击,他们会武力反击,但在韩国政府和社会中,基本上不支持对朝鲜挑起攻击,尽管朝鲜在发展核武器。

如果华盛顿在用威胁攻击朝鲜来施压中国时,无视韩国的存在,那么韩国很可能会拒绝美国使用其国土上的美军基地来从事这种行动。更重要的是,美国这样做,将会严重损害美韩关系,破坏两国在未来有效地遏制朝鲜的能力。而且,毫无疑问北京会意识到首尔可能采取的立场,因此几乎一定会寻求与韩国联合来反对美国的冒险策略(gambit),这样就会进一步损害华盛顿的地位和整个美韩联盟。

所有这些考虑都表明,在美国攻击朝鲜的情况下,北京更可能会威胁要在政治上介入支持朝鲜,同时寻求联合首尔来阻止华盛顿,而不是屈服于美国的压力。

第三,毫无疑问美国对朝鲜核设施的打击会引起朝鲜某种形式的反击。这种打击是一种战争行为,平壤很可能会认为,华盛顿和首尔联合发动了攻击,因此要对两者进行反击。尽管朝鲜军队的状况过去发生了一些恶化,但确信仍然具有对韩国进行重大破坏的能力,特别是首尔处于朝鲜炮火的射程之内。由此,美国就可能会把靠近首尔的朝鲜军队也作为打击目标,这样必定会导致整个半岛的战争。而朝鲜半岛上任何严重的武装冲突都可能会迅速升级,从而对韩国的人口和基础设施造成严重损害。

同样重要的是,虽然半岛战争的最后结果确定无疑,但这种冲突的升级也可能会导致美韩和中国武装介入朝鲜以稳定局势,从而为进一步的升级和误判(miscommunication)埋下巨大伏笔,甚至可能导致中美冲突。任何人轻视这些可能性,都是没有真正理解各方相互不信任和不安全感的程度,以及卷入其中的所有国家对危机信号产生误判(misinterpretation)的巨大可能性。

鉴于这种可能发生的灾难性后果,美国可能会避免进行打击威胁,而是使用其他负面或正面的激励措施来促使中国对平壤施压。但是,美国现实中能够对北京使用哪些其他的激励措施,这是非常难以预见的。某些人可能认为,华盛顿可以威胁放弃关于台湾问题的“一个中国”政策(下文将会讨论)。但是,这只会使华盛顿面临双重危机,因为,正如下文将要探讨的,北京可能会把这种威胁视为等同于对中国政权自身的威胁而进行应对。反过来说,华盛顿可能通过默许中国逼迫台北屈服,来试图利诱北京。但这就直接违反了美国国内的法律(《台湾关系法》),也是对民主伙伴的背叛,而其在美国政府内部是有强大政治盟友的。这也可能会促使台北重启核武器计划。

华盛顿也许可以提出,取消最近与首尔合作的决定,停止在韩国部署北京极力反对的“萨德”(THAAD)系统。但实际上,由于萨德系统在韩国政界的主要支持者朴槿惠总统可能被免职,萨德的部署可能会完全逆转。再者,即使朴槿惠没有被免职,北京也不可能把放弃萨德的提议视为充分的激励因素,使其承担卷入施压平壤的风险。

华盛顿能够给予北京的最有吸引力的提议,很可能会是美国承诺转让(negotiate)一个统一的、很大程度上不与美国结盟的韩国。北京继续反对朝鲜政权更迭或对其施加高压的一个主要原因,是它害怕朝鲜的垮台会导致统一的半岛紧密地与美国结盟,并且可能包含相当数量的美国军事力量。因此,真实可信地提出转让一个北京能够接受的统一友好的韩国,可能会转变北京的顾虑(calculus)。

但即便如此,如果事先没有韩国的同意,这种转让也是不可能的,而在当前的形势下,韩国不会轻易接受。如果这种提议是与一个更大的战略设计相联系,以在西太平洋地区构建中国与美国及其盟国的总体力量平衡,那么它对韩国就更有说服力(compelling)。但在美国内部要达成一致意见来支持和实施这种战略,其过程几乎一定需要很多年。而当前华盛顿明显在寻求保持它在亚洲海上的传统支配地位,所以似乎是在远离而不是走向这样的地区战略。

因此,至少在以后的几年,华盛顿要想继续对平壤的不当行为(misbehavior)进行制裁,唯一的现实选择就是同中国、日本、韩国,可能也包括俄罗斯,进行合作,向朝鲜提出一个广泛的一揽子激励措施,包括签订和平条约、外交承认,以及提供各种广泛的经济利益。这些措施应当是有条件的渐进实施,以换取平壤停止其核项目,可验证地进行封闭,并最终放弃。

虽然以前曾经提出过很多这种正面激励措施,但它们从来没有组合成单一、广泛、权威和可靠的,与去核化进程相联系的一揽子方案。与上文所述方案相比,这种方案的好处在于,它更可能获得中国和韩国的支持。长期以来,北京一直呼吁这样的方案。而且,如果提出这种可信的方案,却被平壤拒绝,那么中国就基本没有理由来抗拒对朝鲜升级制裁,包括在事实上联合抵制与朝鲜的所有经济和外交关系。并且,首尔和北京都可能会更愿意在这样的条件下讨论南北韩的统一。

 

台湾问题

 

要评价美国的台湾政策,就必须理解美国长期坚持的“一个中国”政策背后的战略逻辑,同时要理解,中国民族主义的压力使北京对美国可能抛弃“一个中国”政策极其敏感。华盛顿正式作出了保证声明(1979年作为中美关系正常化的条件而提出),它承认“一个中国”,意味着它不会挑战中国的立场,即“台湾是中国的一部分”,美国的保证并不是一个在不同时期授予北京的过时让步(obsolete concession)。它是对长期存在的事实的承认,即在中国和其他亚洲国家看来,台湾的安全和美中合作关系的维持——美国取得上述利益和目标的必要条件——很大程度上依赖于美国所做保证的信用。

事实上,在中国大陆,每个中国人都把台湾视为中国无可争议的一部分,把最终重新统一台湾视为神圣的使命,标志着中国从它经常提到的在日本和西方手里的“百年屈辱”中完全复兴(1895年中日战争中,中国战败,被迫割让台湾)。因此,防止台湾被永远从中国领土分离出去,是任何中国政府,无论是否共产党执政,都不惜诉诸武力来确保的重大民族利益。换句话说,它攸关民族主义者的资质,因此是中国政府的合法性所在。

因此,对中国人来说,台湾的最终政治地位是不可以服从于让步或妥协的,任何中国政府,如果采取这种行为,或者更糟糕,在美国的作用下默许(acquiesce)支持台湾独立,都会在国内遭到攻击,并且可能因背叛而被推翻。至少,如果美国淡化或抛弃它向北京做出的长期保证,都必然会严重损害中美关系,除非及时扭转,否则在这个问题上就可能会导致中美军事对抗或冲突。而台湾是这种破坏性发展的第一个受害者。1979年后,每一届美国政府都像大多数亚洲国家那样,承认了这些事实。

因此,虽然华盛顿可以并且应该保持,乃至促进与台湾的各种非官方联系,但试图通过修改或谈判“一个中国”政策来淡化美国的保证,无论是在口头上还是行为上,都会严重违背美国的利益。有人会说,如果北京清楚地表明了要致力于使用武力攻击台湾或把美国赶出亚洲,那么美国的利益也必定会改变。的确,美国向北京做出的关于“一个中国”政策的保证,其前提是中国自己保证优先考虑以和平谈判的方式寻求两岸统一。中国仍然坚持这个优先选择,虽然它没有绝对排除未来对台湾使用武力来防止独立。

川普阵营内外的很多人主张,对中国采取更加具有对抗性的强硬(muscular)政策,他们认为,中国把和平解决台湾问题作为优先选择的承诺,只是一种诡计。他们辩称,中国推动军事现代化,在台湾对岸部署导弹,有时对台湾领导人发出挑衅的声明,以及被指控在南海和其他地区(下文将会论及)进行扩张行动,这些都清楚地表明,北京的意图是要武力逼迫并最终夺取台湾(以及其他宣称拥有主权的领土)。由此可推断(根据一些迹象),这是更大战略的一部分,目的是要把美国排出亚洲并在军事上控制该地区。因此,根据这种论断,华盛顿现在必须把台湾作为阻止和击退中国进犯的一个潜在战略资产,因而有理由使台湾从中国永久分离出去,最终作为遏制中国的“不沉”的航空母舰。

接受这种观点作为美国对台湾(和中国)政策的指导,无异于承认与北京的军事冷战是不可避免和必要的。这种观念当然会破坏与中国30多年的建设性和互利关系,使亚洲变得不稳定,由此会削弱美国发展和繁荣的关键支柱。因此,要支持这样一种根本性的、代价高昂的美国政策转向,证据应当是清楚和具有压倒性的。但是,事实远非如此。

正如下文要进一步讨论的,为了成功实现其发展目标,北京仍然需要一个长期的和平外部环境。尽管在事关重大国家利益的问题上,中国运用其不断发展的军事能力来影响其他国家的思维,但它仍然不愿意采取会导致中美尖锐对抗的严重升级行动。中国在主权问题上捍卫其主张时,已经大大限制了对军事和准军事力量的使用,甚至在台湾问题上,它通常也行动谨慎,常常(虽然并不总是)是在受到挑战时进行应对。

在台湾问题上,中国对台湾领导人的抨击,以及在台湾周边进行军事部署,其意图本质上是为了阻止台独,而不是为入侵和战争做准备。尽管中国在军事上施压台湾的能力的确增长了,但它要发动一场压倒性优势的水陆两栖进攻或维持一种对台湾的全面封锁,这方面的能力并不确定。而且,为支持其和平解决台湾问题的承诺,近些年来,北京已经主动对台湾采取了一系列广泛的经济、文化和其他互利行动。

虽然上文提到的中国一些过于自信(assertive)的行动,确实是美国和其他国家担忧的起因,但十分确定的是,这些行动并不意味着中国根本转向了侵略和扩张主义。因此,美国“一个中国”政策的基本逻辑和依据,仍然是牢固的,并高度有利于美国的利益。

即使如此,台湾形势必定不会免于严重的不稳定,这对美国的利益会构成挑战和威胁。如果北京断定,推动台湾走向某种以主权为基础的联合的所有努力,都已经失败,那么,中国不断增长的军事和经济能力终有一天会被用于逼迫台湾统一。未来,一种可能的危险在于,北京可能会逐渐认为——由于它同台湾的经济、文化和政治联系加深,如果的确如此——美国的对台军售构成了唯一存在的障碍因素,在阻止台北开启政治会谈,就台湾作为中国一部分进行未来安排。这种认识可能会被另一种想法所加强,即北京当局向台北提供了他们认为非常具有吸引力的激励来开启这种会谈,就是之前应用于香港的“一国两制” 的开明政策。北京可能会认为,台湾抵制政治会谈仅仅是因为它继续接受华盛顿的防卫援助,这种援助既是实质的,也具有象征意义,最明显的就是军售的形式。北京极力要终止或大幅度减少这种援助的努力,可能会造成中美危机。

对于川普阵营内外的一些观察者来说,要应对这样一种可能性,就要增加对台军售,大幅度加强美国在西太平洋的军事存在。但是,鉴于台湾仍然无法充分消化美国防卫援助的增长水平,以及财政和政治因素会继续限制美国的防务开支,所以这种情况几乎不可能发生。一个更好的替代方案,是在直接有关台湾的中美双边军事部署和军售方面,与北京达成谅解,作为最小化未来危机的方式。

这样一个谅解也可以解决未来可能发生的另一种危险:北京断定台湾不是在靠近中国,而实际走向进一步分离,并且抵制所有开启政治会谈的努力,因此就需要采取更多的主动阻扼措施。实际上,政治上不认同大陆并且拒绝任何形式的“一国两制”方案的人,在台湾人口中所占的比例正不断增长。在这种情况下,中美就事关台湾的军事部署达成谅解,同时美国明确重申“一个中国”政策,继续支持海峡两岸交往,这样就可能弱化中国决策层中使用武力的主张,而有利于继续坚持与台北和平共处的承诺。

 

海洋争端和美国的军事活动

 

大约从2007—2008年以来,北京对于它长期坚持的在南海和东海的领土主张,采取了更加主动、自信的立场。这涉及到一系列广泛的行动,包括:

  • 发出强烈声明,抨击其他主权争端方的行动和主张,特别是日本(在东海),以及越南和菲律宾(在南海)
  • 建立新的行政当局,负责管理它主张的领土和领海的各方面问题,例如在中国南海三沙市的“中国海岸警卫队”(China Coast Guard)
  • 部署更多数量的准军事化和正规的海空力量,以及作业的拖网渔船,进入南海和东海的争议区域和附近;在许多情况下,这是企图确立对争议区域的行政权威,并且,在尖阁列岛/钓鱼岛问题上,挑战日本已经存在的权威
  • 在争议区域,有时甚至在通常认定的公海(open ocean)或其他国家的专属经济区内,增加使用空军和海军力量,来挑战其他主权主张方的活动
  • 在争议区域部署钻探设备和考察船
  • 在南海建造人工岛,并在这些岛上建设军民两用设施
  • 在包括争议领土的东海上空,建立防空识别区

另外,北京也强烈抨击美国在中国大陆海岸,以及在南海的情报、监视和侦察活动,并反对美国在这两个区域进行“航行自由”活动。

为应对这些和其他类似行为,美国近年来采取了各种反制措施,包括:

  • 发出强烈的正式声明,反对任何主权主张方的强迫或恐吓行为、武力使用或威胁、违反国际法的行为,以及干涉自由航行的努力
  • 增加美国的巡逻、“航行自由”(FON)活动、在附近的演习,以及情报、监视和侦察(ISR)活动
  • 与中国的高层领导直接讨论和进行警告
  • 为盟国协调公共支持,包括,在东海问题上明确声明,美国对日本的总体安全条约承诺,适用于有争议的尖阁列岛/钓鱼岛
  • 承认2016年7月根据联合国海洋法公约(UNCLOS)建立的仲裁法庭的裁决,支持菲律宾政府在南海内特定岛屿的性质以及中国九段线(nine-dashed line)的法律地位方面,大部分对中国的指控

虽然没有采取正式的立场来支持任何诉求方的主权地位,但大致从2007—2008年以来,华盛顿已经明确无误地把绝大部分关注和行动集中到北京方面。这导致北京方面的很多人断定,美国正在积极地支持其他争端方,同时试图破坏北京在争议区域的地位和影响。

这种形势表现出来的明显危险就是,美中之间海空军力量近距离操练的数量日益增多,各种可觉察的挑衅也日益增多,包括中国与其他争端方的可能冲突,这些都可能导致危机升级。这些情况可能把美国拖入与北京的直接对抗,因为各方在应对实际或假想的挑战时,都力求传达出他们的决心。

而在争端方之间和在美中之间,缺少严肃的对话,来协商如何限制在争议海域的军事化水平和类型,以及中国没有澄清它在南海各个海域的明确诉求(其他争端方在这方面的模糊程度要少一些),这些都更进一步加剧了危险。由此造成的不确定性会引起最坏的情况,而导致进一步升级。毋庸置疑的事实是,主权问题在本质上通常是一种零和博弈(zero-sum),并引发民族主义情绪,这会进一步增加危险。

在这种环境中,川普阵营内和其他方面的一些人士有一种强烈的信念,认为北京在争议海域的活动是意图挑衅,部分是要试探美国(及其盟国)的决心。在南海问题上,北京的行动至少是为了最终确立对整个区域事实上的控制,以此为开端,继而在所谓九段线内的陆地和海域,建立正式的主权机构。在这部分观察者看来,中国逐渐加强对争议海域的控制,是朝向把美国最终逐出西太平洋的第一步。

鉴于这种假想的高风险,川普阵营内外的一些观察者尖锐批评上文所述的美国的反制措施,认为是不恰当和不温不火的,因而是在鼓励北京变得更具有挑衅性。一些人辩称,华盛顿需要大大增加对其他争端方的军事援助和对他们主张的支持力度,同时也要扩大在西太平洋的军事存在。这种观点进一步认为,除非美国在这些区域加倍投入(double down),并对中国进一步挑衅的后果更加毫不含糊,否则北京最后不会变得温和。

实际上,这种简单化的解决方式,很大程度上是基于对争议海域当前基本动态的误读,总体上过高估计了美国的能力,美国在目前条件下尚无法大幅度增加军事投入和实力,以达到能够明显胜过中国实力的水平。他们也夸大了美国人民的意愿,会支持在西太平洋大部分荒无人烟的分散小岛上与北京加剧对抗。

一直以来,南海周边各国为自己的主权要求,相互进行针锋相对的竞争,造成这种局面的,是缺少清晰和被普遍接受的行动准则(除了自愿参加、不具约束力并且模糊的2002年《南海各方行为宣言》,而各国根深蒂固的猜疑和情绪强烈的民族主义冲动,也推动了这种局面的发展。在南海的竞争中(主要是针对南边的南沙群岛,因为中国多年来已经牢牢掌握了北边的西沙群岛,迄今为止北京是最大的竞争者。在南海,中国正在力图运用其日益增长的实力,来更有效地捍卫和推进它认为是无可争议的主权要求,这种主权要求涉及岛屿和未界定的毗邻水域,也包括某种同样不明确的历史上的权利。其他国家实质上也在做同样的事情,只是他们的实力和诉求没有中国那么广泛,行动也没有那么有效,因此他们的活动就没有造成那么多关注。总之,在这场竞争中,他们无望胜过北京。

但最近,北京超出了对等的互动,明显企图在南沙群岛把自己确立为主导性的主权诉求方,要威慑其他国家将来的挑衅,这引起争议。而且,同另一个对南海岛屿有主权要求的国家越南相比,北京历史上在那个地区的地位非常弱,这样的事实甚至更驱动了中国的冲动行为。在与日本的东海争端中,北京也离开了过去基本上对等互动的立场,明显要把自己确立为与日本同样的主权诉求方,因而被看作是在修正日本多年来对尖阁列岛/钓鱼岛的主导权。这样,在北京看来,它的许多行动,是要结束螺旋式升级的局面,毫无疑问要改善它在这两个海域的谈判地位。

不管动机如何,中国近期升级的行动,对于南海和东海争议地区紧张局势的形成,起了重大作用。对南海九段线内岛屿和海域的主权主张,北京拒绝详细说明其确切性质,也不承认上文提到的法庭裁决(坚持认为,这个根据联合国海洋法公约[UNCLOS]第298条的裁决,适用某种例外情况,即不在其规定之内)。更进一步,中国似乎主张一个群岛国家的法律权利,在西沙群岛和可能是南沙群岛之间,划出边界线,目的在于将此确立为国内的领海,中国在南沙群岛建造相当大的人工岛,配置军民两用设施,而且,在尖阁列岛/钓鱼岛附近,中国定期部署大量的舰船和一些航空器,有时进入其领域。由于所有这些行为,可以理解,许多观察者就对中国的动机做了最坏(worst-case)的设想,认为这些行为是出于上文所述的更大、更具侵略性和对抗性的战略动机。

但是,这种理解纯粹是猜测,根本没有被任何中国官方声明或文件所证实。实际上,中国的行动和声明,大部分能够从上文提到的互动局面中得到符合逻辑的解释,这种互动首先而且最主要的是集中于海洋争端本身。的确,如果假想为直接挑战美国在亚洲的地位,当用这样一种尺度来衡量时,北京的行动看起来是谨慎的,甚至是胆小的。中国通常避免使用战船来宣示它的主张,并做出保证,并不意在使南沙群岛军事化,同时,中国的确没有试图夺取被其他国家占领的岛屿,来确保对该地区的控制。而且,北京继续坚持致力于和平谈判的方式来解决争端,支持2002年宣言的和平目标。总的来说,中国试图增加在南海和东海的影响力,同时不增加与美国武装冲突的可能。

当然,随着中国在该地区力量的增强,这也可能全部发生改变,而那些川普阵营内外呼吁在海洋争端上与北京进行零和对抗的人,断言这种改变一定会发生,因为中国的谨慎迄今为止不过是在掩饰其“真正”的扩张主义和侵略动机。这又是纯粹的猜测,但却是危险的,因为,如果采纳这种猜测作为美国政策的基础,那么就基本会把中国的每一次过于自信的(assertive)行动,都锁定在零和对抗的解释里,继而为美国采取对等的零和反击提供理由。当然,这种行动的确会促使北京最终恰恰采取了一些观察者所坚持认为(不正确的)业已存在的威胁性动机。

不幸的是,国际媒体上的著作,美国、中国和其他国家强硬的权威学者和“专家”的公开解读,甚至各方的一些政府官员,都为这种公开对抗的战略竞争,提供了重大的推动力。这些消息人士已经在很大程度上,把美中之间可能与争端海域相关的每一次声明和行动,似乎都解读为中美力争亚洲战略主导权的一部分,由此就把两个国家推向了对抗。

这种呼吁美国在西太平洋加倍投放力量的零和对抗性观点,本身是基于一套对中国动机的纯粹猜测和危险的假设,除此之外,这种观点也引用另一套高度可疑(至少如此)的假设,即关于美国和中国与亚洲相关的防卫支出。除非一种不可能的情况,即中国经济近乎全面崩溃,和/或美国GDP总量大增(surge),否则,在未来几年,华盛顿并不具备这种能力,即大幅度超过中国在其近海能够承受的军事和经济力量。实际上,卡内基国际和平基金会的学者,和其他有信誉的消息人士,都预测,美中两国在该地区更可能趋于实力相当,换句话说,就是事实上的战略平衡。

当然,美国可以将更大份额的可用经济资源用于国防开支,特别是在亚洲的开支。这可能需要在其他地方进行相当程度的紧缩政策,特别是在重要的社会福利领域,或者政府赤字的巨大扩张。这些都没有政治上的可行性,因为对于中国威胁的公众认知,并没有真正的大幅度增加。除非该地区的危机升级为严重的中美军事冲突,否则亚洲远端的礁石和岛屿上的争端,不太可能引发这种程度的恐慌。尽管肯定有可能,但这种假设的危机不应该被认定,并且似乎不能作为先验的威胁认知。

因此,鉴于对亚洲海洋争端各方能力和意图的真正了解,美国更现实和务实的做法,应该包括这样一些努力,要把推测降到最低程度,要减少或明确限制各方的军事化,加强建立信任和避免/管理危机的机制,并通过一切方式来鼓励达成有约束力或接近约束性的行为准则。这种准则,可以根据2002年宣言中已经达成一致的和平原则和不可接受的行为方式,进行重申、扩充和更详细的阐述。

这需要进行严肃的外交对话,旨在建立相互可接受的约束机制,这种约束是基于美国强烈的威慑信号,而不是近期军事部署的倍增,不是对反华国家大幅度增加防务援助,也不是孤注一掷(high stakes)地划出针对北京的“沙子里的线”(lines in the sand)。其后应明确指出,由于未能达成协议而导致的对中国(以及对区域稳定)的不利后果,可能包括上述的一些极端零和博弈的行动。只有在中国、其他主权诉求国、以及美国之间,对相互限制和行为约束达成谅解,西太平洋的海事争端才不会造成动荡。

 

结论

 

上述评估强烈表明,如果真正实施唐纳德·川普或其顾问的提议或想法,来处理美国在亚洲面临的三个最严重安全挑战,可能会导致灾难性后果。其中包括朝鲜半岛发生战争的可能性,与中国的武装冲突,或至少出现一种本来可避免的中美冷战。不用说,所有这些后果都将从根本上削弱美国在亚洲和世界的利益,并将危及许多美国人、亚洲人以及整个地区或许更远的其他公民的生命和财富。

如上所示,这些建议或想法,是基于一种双重的严重误解,既误解了中国、韩国、日本和其他相关方的态度、设想和利益,也误解了当前和今后美国及其盟国与中国相对的经济和军事能力。针对中国加倍投入美国和盟国的军事力量,推翻北京与华盛顿之间长期形成、目前仍然高度关联的基本谅解,以及忽视美国地区伙伴和盟友的利益和观点的夸张姿态和威胁,对美国并不构成可行的选择。而且,它们也很可能没有反映许多美国人的愿望,包括川普的许多支持者,他们希望美国将来避免在海外进行军事冒险主义。

此外,比这种行动更有效和危险性更低的替代方案,并不仅仅意味着在任何情况下都延续现状。这些方案包括,在所有各方就约束机制和解决方式达成明确谅解的基础上,创建激励机制和策略,以在美国国内以及在中国和其他亚洲国家之间取得支持,实现西太平洋稳定的力量平衡。这需要扭转当前在许多中国、美国和一些(并非所有)盟国的决策圈中出现的趋势,即越来越依赖军事和经济力量来支持越来越零和博弈的策略,而要趋向更为现实的认知,认识到亚洲新兴的力量平衡以及需要稳定而不是破坏这种平衡。

不幸的是,这种认知,或是任何替代上述观点的其他选择,似乎不太可能由上述的反驳就成为现实,特别是在川普政府之下,其致力于挑战和推翻外交政策问题上的大多数专家意见。更可能的情况是,当川普的观念与现实发生碰撞,澄清其思想,就会转向更现实和可行的方法,来处理本文讨论的三个安全挑战,而这种碰撞的形式,则是中国和其他亚洲国家,包括美国的盟国,所采取的行动或反击。鉴于这种碰撞可能造成的极端后果,或许会证明是一个代价非常昂贵的教训。希望新政府在采取上文考察的激进行动之前,深思熟虑,并深入广泛地咨询各方面的、以前和现在经验丰富的专家、外交官和政府人员。即便如此,希望也只是一根非常薄弱的​​芦苇,而要把这样高风险的问题寄托在它身上。

 

                               迈克尔·斯温(Michael D. Swaine ) 卡耐基国际和平基金会高级研究员

                               徐行健,中国大陆独立学人

 

                                                                      《中国战略分析》第7期,2018年6月号