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深圳创新发展研究院:2016中国改革报告总报告(节选)

2017年04月11日 政治经济 ⁄ 共 13429字 ⁄ 字号

编者按:众所周知,改革已死。但这篇官样报告中有较多批判当局改革不力的内容,故节选以供读者参考。

 

深圳创新发展研究院:2016中国改革报告总报告

 

一、2016年中国改革的总体评估

1.一批重点领域的重大改革方案陆续出台

2.相当多的地方以文件贯彻文件的现象仍比较普遍,离改革举措真正落地生根的要求还有相当距离

经过三年多的改革设计和试点,2016年进入全面深化改革的施工高峰期,已出台的改革举措大多进入了落实阶段。针对前两年相当多的地方和部门对改革处于观望等待的消极被动局面,为了真正落实好已部署的改革任务,中央把改革的落实机制作为全面深化改革的一项重要内容,建立了抓主体责任、抓督办协调、抓督查落实、抓改革成效、抓巩固成果的改革落实机制,要求各地、各部门对中央通过的改革方案,不管有多大困难,都要坚定不移抓落实。并从干部问责的角度,提出“改革者上,不改革者下”的用人导向,应该说中央抓改革落实的力度在改革开放三十多年来是空前的,并取得了一定的效果。

在中央的强力高压推动下,地方和部门承受了很大的政治压力和工作压力,前两年对改革被动应付的局面开始扭转,对中央部署的难度不是太大的改革开始推动,尤其是随着反腐败斗争取得压倒性胜利和党风的好转,在党建、机关作风方面的改革以及一些有利于经济增长和改善民生领域的改革举措基本得到落实,个别改革取得了突破,得到了社会的认同。但是由于中央部署的改革举措数量多、涉及面广、难度大、要求时间紧等客观原因,加上这几年形成的干部普遍不作为现象,地方、部门对改革的落实缺乏内在的动力,在改革中中央各部门之间不协调、扯皮、争权的现象并不少见,地方尤其是基层干部中对改革疲于应付成为较普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件在相当多地方已成常态,社会大众对改革的期待和关注的程度大大下降,某些媒体发布的所谓公众对改革的评价在调查方式上存在重大纰漏,所以得出的结论并不符合实际。因此中央确定的改革落实机制还需要进一步完善,才能使改革真正落地。

3.绝大多数改革仍在突破途中,改革任务完成的程度离中央的要求还有相当大的差距

从改革目标和任务完成的程度来看,中央出台的几百项全面深化改革举措大体上分为以下五种情况:

一是少数中央确定的改革方案基本得到落实,并取得重要突破,在社会上获得良好的反映。

二是少数中央决定的改革取得了重要进展,基本上完成了年度改革计划。

三是大量的改革方案仍处在试点、探索之中,还在寻求突破。比如经济领域的国企改革、垄断行业改革,国家监察体制改革,农村土地制度改革,社会领域的医疗卫生体制改革,司法领域的以审判为中心的刑事诉讼制度改革,生态领域的自然资源产权制度改革、省级空间规划试点改革,等等。

四是部分改革在艰难推进,改革还处于相持状态。比如经济体制改革方面,以市场在资源配置中起决定作用的政府职能转变还没有取得实质进展,促进民间投资为重点的投融资体制改革还没有见到社会成效。产业发展改革方面,尚未建立统一开放竞争有序的市场体系,垄断行业的改革并没有真正启动。国企改革虽然已开展十多项试点,但就整体而言,国企的改革并没有实质性进展。中央确定的推进价格机制的改革进展有限,离原定的2020年市场决定价格机制基本完成的目标相差甚远。社会领域中卫生体制、教育体制、分配体制等改革没有取得实质性进展。生态领域的环境治理、自然资源产权资产制度改革的效果尚未显现。司法体制改革中以司法责任制为核心的基础性改革成效有限,远未达到预期。文化领域的体制改革乏善可陈,相当部分的改革集中在文化部门的日常工作改善优化上,尚未触及和破解深层次的矛盾,等等。

五是少数改革还基本停留在文件上,没有真正落地。中央近几年出台的一些重要改革,或是由于出台时间短,还来不及落实,或是责任不明确,没有主体去推动,或是由于改革细则未出台,改革没有办法落实,或是由于部门之间协调扯皮,或是由于地方没有改革动力等,这些改革仍然基本停留在文件上、号召上,没有真正落实,更没有见到明显的成效。比如经济领域的重要改革《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于推进中央企业结构调整与重组的指导意见》,社会领域改革中《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,司法体制改革中司法职业保障的改革等。

除了上述五种情况外,在2016年改革实践中,由于多种原因改革也出现个别失误或偏差,比如在以供给侧改革为主线重点推进“三去一降一补”中,在去房地产库存初期采取了全国统一的政策和措施,放开了少数特大城市对房地产市场需求调控的措施,引起了深圳等特大城市房价的暴涨,并带动一批二三线城市房价过快上涨,对房地产市场的稳定发展产生了负面影响。在去杠杆方面,虽然2016年企业负债率比上年降低了0.4个百分点,但整个社会的杠杆率不仅没有降低,反而提高了8个百分点,达到218%,资产泡沫、金融风险有所增加。

4.不同领域改革的社会效果不平衡,不同群体对改革的获得感差别很大

经济领域的改革,对近期经济的稳定增长,尤其是对2016年实现6.7%的GDP增长起了明显的即期效应,有助于使经济增速下滑趋缓,但对长远的经济发展和经济增长方式的转变所发挥的作用还有待于观察,个别措施可能会对经济增长方式的转变带来负面影响。社会领域包括教育、卫生、分配等方面的改革普遍没有得到社会的认同。对司法领域的改革成效,社会普遍抱有复杂心理,一方面为中央对围绕司法公平进行的改革,对一些冤假错案的纠正感到欣慰,另一方面又对社会上还存在的大量司法不公现象尤其是对雷洋案的处理感到忧虑。生态领域改革的成效,政府有关部门公布的数字与人民群众的感觉差异很大。从政府公布的数字来看,2016年空气质量指标,、水质指标,、土壤污染状况调查数字等都有所改善,但多次全国大范围严重的灰霾侵袭和各地发生的环境污染与环境安全事故,使广大群众对生态领域改革的效果表示怀疑。文化领域改革的社会效果,社会反映普遍不强。

从群众的切身感受来看,不同群体的改革获得感也差别很大,农民是全面深化改革的主要受益群体,无论是带有长远意义的制度改革,如土地制度改革、集体产权制度改革,还是近期政策性调整,比如农村医疗保险体制改革、教育城乡一体化改革等,都受到农民的欢迎,使农民获得了实实在在的利益。农民工也是全面深化改革尤其是社会改革的受益群体,包括户籍改革、安排一亿非户籍人口在城市落户等举措,为农民工带来了良好的预期。党政机关干部、公务员群体一方面因党风廉政建设带来好风气而感到轻松,另一方面也因考核机制、问责机制的加强而感到压力和紧张。在“关后门”“堵侧门”的同时,“开前门”做得不够,公务员的待遇实际上在下降,这也影响了公务员对改革的评价和获得感,不作为现象比较普遍。国有企业领导人和高级管理人员因薪酬改革而降低了实际收入,其推动国企改革的积极性受到影响,骨干流失现象严重。民营企业家既因中央出台产权保护意见、建立公平竞争环境、鼓励民营资本投资等改革举措而增加信心和安全感,也因现实中中央的改革措施不落地、经济增长放慢、经营成本增长、经营困难而感到彷徨,其中不少移居海外,或转移资产,或到境外寻求发展机会,等等。总的说来,广大群众对改革的获得感仍显不足,对改革的期待和热情有所降低。

 

二、2016年十个主要领域改革的评估

(一)制度治党机制还在形成,但党内出现的新现象值得关注

目前党内官员不作为、不善为的问题依然突出。近几年全面从严治党和高压反腐既在党中层干部中产生了巨大的震慑作用,同时也滋生了官员不作为的普遍现象。2016年针对这种现象,中央出台了问责条例,但这一问题仍未得到真正有效的解决,最突出的表现为官员口头上与中央保持高度一致,层层做好“规定动作”,以文件落实文件,以会议贯彻会议,上下层层照转照搬,虽然党员躲避了可能的责任和查处,但改革措施并未落实,实际问题并未解决。

又如,目前党内思想理论出现了一些混乱现象。这些年我们在探索中国特色社会主义道路上取得了伟大的成绩,并形成了基本的理论轮廓,但在实践中仍存在很多重要理论需要探索,尤其是面临着当前国内外政治、经济、社会、文化的复杂状况,党内在思考这些重要理论和实践的问题时实际存在着各种不同的看法和观点,特别是在如何看待改革开放,如何对待“文革”,如何客观评价党历史上的重大事件、重大教训等,不同的观点相差很大。在这个过程中,一些同志把“左”作为“政治正确”,否定改革开放,否定中央对“文革”的历史决议,对不同的观点扣帽子、打棍子,在党内和社会上产生了极坏的影响。对待思想理论方面的一些混乱现象,如何坚持以习近平同志为核心的党中央制定的路线、方针、政策,坚持贯彻“警惕右,但主要是防左”的要求,反对和纠正“左”的思想的干扰,是党的建设中应当高度关注的重要问题。

再如,在这几年加强党建的具体工作中,一些地方在方式方法上也存在形式主义的现象,不仅不能取得良好的效果,相反引起了一些党员的反感,也应当引起关注。

(二)以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革中去产能取得了积极的进展,但去库存引起了一二线城市房价过快上涨,去杠杆并未能取得突破

在去产能方面,目前我国钢铁、煤炭以及一些重工业产能利用率为60-70%,要使钢铁、煤炭等产能过剩的行业实现新的供需结构平衡,任务还相当艰巨,大量的“僵尸企业”还有待于化解。在去库存方面,房地产行业虽然减少了库存,但由于开始阶段操作不当,政策划一,顾此失彼,加上过于宽松的货币和信贷供应,使大城市房价再度大幅度上涨,使过去控制房价上涨的努力功亏一篑,深圳等特大城市的过高房价为经济社会发展带来深远的不利影响。从对国民经济全局的影响来看,一二线大中城市房价大涨带来的负面影响,远远超过二三线商品房库存减少2000多万平方米的影响,因此房地产去库存的深刻教训,需要认真总结。在降成本方面,2016年虽然企业成本略有降低,但并未从根本上改变实体经济领域企业税费负担重、经营困难的基本生存环境。

特别需要指出的是,2016年以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革中,“去杠杆”未能取得实质性进展。我国经济运行中的杠杆率继续攀升,根据央行公布的社会融资数据计算,我国2008-2015年间的杠杆率(债务性社会融资与GDP之比)已从126%快速升至210%,达到了高风险水平,而根据2016年1-11月社会融资数据推算,2016年杠杆率不仅没有降低,而且又提高了8个百分点,达到218%。这个数据中尚不包括政府债务,如果按包括政府债务的全口径杠杆率,2015年末这一指标已达260%[ 来自银河证券、申银万国证券、瑞士银行等研究机构在会议上公布的数据。],我国成为世界上极少数杠杆率特别高的国家之一。如此高的杠杆率,增大了资产泡沫,积聚了金融领域的系统性风险,为我国经济可持续稳定发展带来极大不确定因素。

在2016年去产能的过程中,虽然国家有关方面也注意到应该多采取经济的、市场的、法律的手段,但在实际实施过程中,实际上中央主要是靠分指标、靠督察、靠行政处罚等行政手段来实现的。在我国当前的经济、行政、社会运行环境下,在当前党政干部政绩考核体系下,靠行政手段去产能也是迫不得已的短期有效手段,但从长远来看,这种办法恐怕难以持久,并且在“僵尸企业”仍存在的情况下,产能过剩有随时反弹的可能性,而主要靠市场的、法律的手段去产能,则有利于发挥市场配置资源的重要作用,有利于形成优胜劣汰、公平竞争的市场环境,也有利于促进供给侧结构性改革的真正突破。这是因为行政手段并未从根本上触动产能过剩背后体制机制的改革。我国产能过剩根本上是我国政府改革不到位,长期靠政府投资拉动带动GDP造成的;是国有企业改革不到位,使大量国有经济中的“僵尸企业”得不到市场及时淘汰造成的;是以GDP为中心的经济发展模式没有转变,使地方追求一时的财政收入、追求GDP的发展模式和政绩观所造成的,等等。如果经济发展模式、政府职能转变、国有企业改革等方面的深层次体制机制改革没有取得突破,不从根本上消除产生结构失衡的根源,仅靠强制性的行政手段和短期的政策调整去调节过剩产能的话,从长远来看,恐怕结构失衡积累的矛盾会越来越多,未来改革的难度会越来越大,若干年后也许还要再进行供给侧结构性改革。

(三)经济体制改革全面推进,重点领域的改革面临突破

第一,财税体制改革积极推进,但财税改革总体上讲并未取得大的突破。

在深化财税改革方面,有关方面反复强调的两项重要改革始终未见进展,一是逐步推进综合与分类相结合的个人所得税改革,二是中央与地方事权和支出责任划分改革,始终未见明显的推进和重要的进展,从这个意义上讲,全面深化改革顶层设计的财税体制改革并未取得突破。

第二,投融资体制改革继续深化,但改革的效果仍待检验。

为了发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的重要作用,2016年中共中央和国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》,提出要改善投资管理,充分激发社会投资动力和活力,要发挥好政府投资的引导和带动作用,要创新融资机制,畅通投资项目融资渠道。随后国务院和有关部门还陆续发布《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》《促进民间投资健康发展若干政策措施》《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》等,这么多改革举措和政策的相继推出,是近些年投融资改革过程中少有的,对于扩大投资、稳定经济增长起了积极作用。

但是,投融资体制改革效果的显现需要一个过程,是否达到改革目标还需要实践检验。从目前来看,有些改革的效果还不明显,尤其是民间和社会投资在2016年并没有大幅度增长。2016年我国民间投资仅仅增长3.2%[ 来源于国家统计局数据],大量的社会资本外流,不少实力强的民营企业在国外寻找投资机会,外汇储备大规模下降的趋势仍没有得到扭转,民间社会资本在国外投资还遇到很多问题。同时各级政府加大对创业投资的扶持力度,既有悖于转变政府职能、政企分开的改革方向,也产生了对民间社会资本在创业投资领域的挤出效应。一些地方政府在推广PPP模式时也未能全面贯彻国务院的意见。从这个意义上讲,判断投融资改革取得突破也为时过早。

第三,国企改革全面展开,但改革尚未取得突破性进展。

从全局来看,国企改革仍然在破局之中,重点环节的改革仍未取得突破性进展,比如国有企业战略布局和结构调整未取得突破,处于竞争性领域的劣势企业,包括“僵尸企业”仍大量存在。石化、电力、铁路、航空、电信等重点领域和垄断行业的混合所有制改革,以及民营资本参与国有企业混合所有制的改革并未取得实质性进展,国有企业法人治理结构以及企业内部动力机制的建设,使越来越多的人感到迷惑,不少骨干流失,国有企业领导人内部改革的积极性受到挫伤。

第四,科技体制改革取得积极进展,为实施创新驱动发展战略奠定体制机制基础。

在推进科技体制改革的过程中,有两种倾向值得关注和警惕:一是一些地方对科技的资金投入采取了政府资金直接或间接“入股”的方式,这种所谓资助科技方式的创新,有可能产生新的政企不分和“寻租”空间,对公务员廉政建设产生负面影响。政府资金对科技的投入应该主要用在创造各类科技企业公平竞争的环境,搭建公共服务平台,对少数科技企业的资金资助一般应以直接补贴的方式。二是鼓励银行业对科技投资采取“投贷联动”的方式,将使商业银行面临内部投贷冲突,增加经营风险,给金融监管和调控也会带来复杂的局面。

第五,金融体制改革进展趋缓,金融领域系统性风险加大。

总的说来,2016年金融体制改革以稳健为主,以促进经济稳增长为目标,在涉及金融体制重大改革方面,比如在金融监管体制、证券市场股票发行体制、资本市场对外开放体制、人民币利率市场化等方面没有大的改革举措,改革成效乏善可陈。不仅如此,由于多种原因,金融领域还出现了人民币大幅度贬值、外汇储备大规模下降、民间资本大量流出、资产泡沫加大、国家的金融杠杆率不降反升、金融资本脱实向虚等新的问题,给未来进一步深化金融改革带来新的挑战。

第六,产业体制改革继续深化,但各种所有制公平竞争的环境还有待完善。

2016年国家在继续推进石化、铁路、电信、电力、航空等垄断行业改革的同时,也出台了一些新的产业体制改革的举措,包括出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》《盐业体制改革方案》等,特别是2016年国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,为打破行业垄断,为各种所有制、各类市场竞争主体提供公平竞争的产业发展环境奠定了体制机制基础,对我国产业发展尤其是实体经济的健康发展有重要的意义。

但是打破产业垄断,推动央企垄断性产业的改革,是涉及到重大利益格局调整、难度很大的改革,虽然国家推动垄断性行业的改革讲了多年,但至今仍无实质性进展,这些领域的混合所有制改革还没有真正启动,民营资本、社会资金进入这些行业的“玻璃门”“弹簧门”仍未打开。国家关于建立公平审查制度的改革文件刚刚出台,基本停留在纸上,未来该领域改革的前景也不容乐观。

第七,出台各类产权保护制度,实现全面深化经济体制改革的制度创新。

有恒产者有恒心,经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。2016年中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,要求健全以公平为核心原则的产权保护制度。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出加强各种所有制经济财产权的平等保护,创造各种所有制经济依法平等发展的体制环境,要完善平等保护产权的法律制度,妥善处理历史形成的产权案件,严格规范涉案财产处置的法律程序,审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策,完善政府守信践诺机制等,这是近些年经济体制改革在理论和实践上的重要突破,如能有效贯彻落实,必将对中国的经济制度和经济长期可持续发展产生重要而深远的影响。

当然,各类产权保护制度的出台在落实中会遇到很多困难,没有很强的执行力很难把好的改革方案落到实处。

除了上述七个方面外,2016年的经济体制改革,还在政府职能转变、农村经济、城镇化、社会民生等方面出台了一系列的改革方案和举措,做了大量的工作,取得了重要进展,实属不易,这是因为2016年的经济体制改革是在经济增长速度下行的巨大压力和以供给侧结构性改革的背景下展开的,需要平衡好稳增长和结构改革的关系,既要解决好“三去一降一补”的结构性问题,也要把扩大需求,保持适度经济增长作为改革的重要取向,还要把追求发展新动力和产业转型升级作为经济体制改革的重要目标。从实践上看,2016年的经济体制改革实现了经济增长保持6.7%的即期效应,但也遇到很多困难,出现了一些新的问题。从深化经济体制改革全局来看,在涉及到一系列深层次重要矛盾的改革方面,如财政体制、国企改革、投融资体制、金融体制以及政府职能转变等方面,还未取得实质性突破,经济体制改革的任务还相当繁重。

(四)“简政放权”、行政审批制度改革继续推进,政府职能的真正转变任重道远

由于行政审批制度改革、转变政府职能是政府自身的革新,涉及到庞大的公务员队伍自身利益格局的调整,难度很大。虽然党中央、国务院高度重视,强力推进,但各地进展不平衡,一些地方取消或下放的行政审批事项数量不多,含金量不高,甚至只动了皮毛。有的取消和下放审批后监管不到位,相当多地方大量的审批事项缺乏规范,权力清单作用有限,不少地方将法律法规等赋予的权力再罗列一次,并没有把“三张清单”与深化改革紧密结合起来,在实践中并无实质性改革意义,没有得到社会的广泛认同。

特别需要指出的是,2016年乃至前几年的行政审批制度改革,在为群众提供更为便利的公共服务方面进展和社会反映比较好,但在转变政府职能方面,在理顺政府的经济权力边界、促进市场在资源配置中起决定性作用方面,显然还未取得实质性突破。审批制度改革的主要目标是建立“有限有效”的政府,划清政府在经济活动中的权力、职能边界,消除政府对经济企业活动的过度干预和介入,把发展经济的职能主要交给企业、交给市场,改变主要由政府主导和操控资源配置的局面,真正让市场在资源配置中起决定性作用。然而,这几年行政审批制度改革中转变政府职能的这一重要目标并没有实现,政府手中仍然掌握大量的资源,或者由政府自己用行政手段直接配置,或者通过国有企业垄断配置,经济的增长还主要靠政府投资拉动,政府的职能还没有真正从GDP为中心转变到弥补市场失灵、保持宏观经济的稳定、加强公共服务、保障公平竞争、加强市场监管方面,因此,从一定意义讲,转变政府职能还任重道远。

(五)农村改革全面纵深展开,制度创新破局在即

2016年农村改革仍然是全面深化改革的重要战线。在前几年农村改革的基础上,2016年中央出台了一系列农村改革的重要文件,涉及农村土地产权制度改革、农村集体产权制度改革、农村城镇化和户籍改革、农村财政体制改革、农村基层组织的调整与改革,等等。这些改革措施的出台,不仅更加丰富了农村改革的总体设计,而且在关键性制度创新方面迈开了新的步伐。虽然这些改革大多在试点阶段,落地生根可能有个过程,但对于农村的发展和农业现代化将产生深远的影响。

(六)社会体制改革受到空前重视,但社会效果并不明显

作为托底民生的社会改革,在2016年受到中央的高度重视。2016年中央全面深化改革领导小组审议通过的重要改革举措中,近1/3涉及到社会体制的改革,包括医疗、教育、养老、脱贫等重点民生领域,但在落实过程中,除了个别领域和局部地区取得了一些突破,人民群众也得到了一些实惠外,总体来讲,与2018年前各项改革基本完成的过程目标相比,与增强人民群众获得感的结果目标相比,社会体制改革的进展较为缓慢,微观、宏观效果都不明显。

2016年中央部署的一系列社会领域改革的任务,虽然在方案设计和局部执行上取得了突破,但总体来看,基本上还在试点和落实之中,社会体制改革的推进和作用发挥得很不到位,与中央确立的全面深化改革的重要任务“确保十九届三中全会时各项改革基本完成”的进度目标相比,社会体制改革很可能拖后腿,届时社会事业领域的各项基础性制度都难以建立。比如在深化教育领域综合改革方面,一些重大的改革举措落实难;在深化医疗卫生改革领域,虽然本轮医改已推进8年,但整体上医改仍处于试点之中;在养老保险改革领域,深化职工基本养老保险改革方案尚未出台,虽然2015年中央出台了机关事业单位与企业养老保险并轨的改革方案,但至今各地仍未落实到位;在收入分配改革领域,多项改革还没有顶层设计,改革处于碎片无序之中。

由于社会领域的多项重要改革落实不到位,因此人民群众对改革的获得感并不强,教育不公平,“看病难” “看病贵”等民生问题,群众反映依然强烈,“十三五”共享发展的理念还没得到各级政府应有的重视。

(七)生态文明体制改革推进力度大,一些领域取得了重要进展

随着2016年以及近几年生态文明体制改革的逐渐展开,我国生态环境和生态安全状况已有所好转,空气、水、土地污染严重的势头得到一定程度的遏制,绿色发展也初见成效,虽然人民群众对生态环境的状况仍然极为不满,环境生态安全事故不断发生,尤其是2016年我国大规模雾霾表明我国生态环境的污染程度仍然相当严重,生态环境恶化趋势未得到根本扭转,环境治理、生态文明建设任重道远。

在如实肯定2016年生态文明体制改革成绩的同时,我们也要看到深化改革的任务还很艰巨,我国生态文明建设体制机制仍不健全,有关改革还在进行中,部分改革的质量不高,部分改革落地仍有困难,用会议落实会议、用文件推行文件的现象不是个别的,部门利益的藩篱仍然坚固,改革难以形成合力,在环境污染治理、绿色发展中,政府与市场的边界仍然不清晰,推行第三方治理环境污染仍在探索阶段等,都是值得中央和地方有关方面在进一步深化生态文明体制改革中高度重视的。

(八)司法体制改革有所进展,但远未达到预期目标

尽管2016年以司法责任制为核心的司法体制改革全面铺开,司法改革的总体设计更加完善,不少改革举措在实践中有所进展,但所取得的成效与司法体制改革要达到的预期目标还有相当差距。比如,以审判为中心的刑事诉讼制度改革刚刚推出,实践中还未从根本上改变公检法“相互配合”的司法格局;尽管多项举措旨在确保司法官独立办案,但关键案件的决定权仍留在院庭长乃至上级法院手上;对司法人员履职保护、提升薪酬等司法职业保障措施,多数还停留在文件上,司法官辞职现象有增无减,等等。这些问题都需要在深化司法体制改革中不断加以完善和解决。

(九)文化体制改革继续推进,深层次矛盾有待解决

在新时期全面深化改革的整体布局中,文化体制改革有着特殊性,受到社会关注较少,社会上对文化体制进行独立、客观的研究和评估几乎是难以做到的。经济、社会等领域的改革经常受到社会各界的评论,包括批评,但文化领域的改革几乎没有人能公开评论,更没有人能公开批评。

文化体制改革还存在一些问题,包括文化体制改革的顶层设计与基层实践相脱节,文化行政部门的职能转变没有实质性的举措,近期又增加了大量对互联网领域的审批,文化产业结构化矛盾仍然突出,新闻、出版、广电领域的国有文化企业与市场脱节,部分经营困难,离开政府补贴难以生存,文化市场比较混乱,人民群众对文化体制改革的获得感不强,等等。

近几年文化体制改革之所以进展不快,效果不明显,在重大改革举措方面乏善可陈,最根本的原因是文化体制改革的顶层设计和建设设计主要集中在文化、宣传、新闻和出版部门的日常工作改善优化上,并未触及文化体制的一些深层次矛盾和问题,在一些重大问题上改革的方向不够明确清晰。比如,在文化体制改革方向上,是将改革的方向主要定位为文化产业体制的改革,促进文化产业发展的经济体制改革?还是主要定位为政府提供公共文化服务体制和机制的政府的职能改革?还是主要定位为文化宣传工作体制和机制的意识形态、上层建筑领域改革?在文化资源的配置方式上,是主要发挥市场配置资源的决定性作用?还是主要靠政府(包括党委宣传部门用行政手段)直接配置资源?在文化市场体系建设中,是国有文化企业垄断经营?还是国有企业、民营企业等多种经济成分相互结合、公平竞争、共同发展?在国有文化企业体制改革中是以经济效益为主,主要面向市场,成为相对独立的市场竞争主体?还是以社会效益为主,按传统的事业单位进行管理?等等。这些重大问题在文化体制改革的顶层设计中并没有明确,在实践中难以有实质性的改革突破。

 

三、当前中国全面深化改革形势的分析判断

(一)中国的全面深化改革进入了不进则退、没有退路的相持状态

1.中国的改革在完成顶层设计、施工图设计后,目前正处于全面落实的施工高峰期,几百项重大改革全面铺开,其中虽然部分改革举措得到了落实,并取得了阶段性成果,但绝大多数的改革项目尚在落实中,改革的任务非常繁重,从施工进度来看,很多并没有达到进度目标。虽然中央强化了落实机制,但由于大部分党政官员缺乏20世纪80年代官员的改革锐气,除了口头上、形式上的政治表态外,改革实际工作中不作为成为普遍现象,以会议落实会议、以文件落实文件成为改革工作的常态,而且处于自我评估、孤芳自赏的麻木陶醉之中。这种状况如果没有根本性的改变,几百项重大改革不能落地或不完全落地,会使很多改革产生空转,不能达到或不完全达到十八届三中全会预期的目标,并且在某些改革方面有可能使前一段的努力前功尽弃,甚至发生倒退。

2.十八届三中全会中央出台全面深化改革的顶层设计后,社会广大群众对新时期全面深化改革热情很高,抱有极大的期待,对改革带来的获得感预期也很高,但经过几年的实践,虽然改革也取得了进展,人民群众也分享了部分改革带来的成果,但总的说来,由于大部分改革举措尚处于落实之中,一些领域的重大改革还没有取得重大突破,广大群众对改革的获得感不强,社会上蔓延着对全面深化改革的悲观情绪,对改革的信心有所降低,对改革的前景表示担忧。因此,如果十九大后在全面深化改革的关键环节和重要领域,尤其是民生、社会领域的改革不能得到突破,将使人民群众逐渐对新时期的全面深化改革失去信心,使以人民群众作为主体的改革逐渐失去重要动力。

3.全面深化改革中,虽然有少数领域的改革取得了突破,但对经济、社会、政治、生态等大多数领域而言,大量的改革举措到了突破的重要节点,在未来几年如果稍微松懈和动摇,重点领域、关键环节的改革就难以取得实质性突破,不仅不能实现改革的预期目标,而且会使经济、政治、社会、生态等领域的矛盾日益突出,未来改革的难度越来越大。从一定意义上讲,相当一部分改革已经到了没有退路、背水一战的境地。比如这两年国家在推动“三去一降一补”的政策时,过多的使用行政手段,虽然起了一定的重要作用,也是当前推动供给侧结构性改革难以避免的;但从长远来看,如果在政府改革上没有突破,不用经济、法律手段进行市场化的改革,光靠政府的行政手段来推进“三去一降一补”和清理“僵尸企业”,不仅会面临巨大困难,而且本身还会成为一种周期性反复发作的“经济虚弱症”,致使情况越来越严重,改革越来越困难。这已经成为我国多年来被反复证明的经济体制痼疾,会造成极大的社会资源浪费。

(二)以供给侧结构性改革为主线的经济体制改革进入了最困难的时期,稳增长与调结构的矛盾日益突出

根据中央有关会议精神,2017年经济工作的总方针是“稳中求进”,保持国民经济持续稳定的增长。同时,2017年全面深化改革的主线仍然是供给侧结构性改革,因此2017年中国的经济发展和改革仍要面临着稳增长和调结构的双重任务和艰难选择。

十八大以来,在我国经济进入新常态之后,中央和地方就一直面临“改革优先”还是“增长优先”的十分纠结而又往往难以取舍的两难选择。一方面要完成“十三五”制定的经济增长目标,保持经济社会的稳定,必须保持一定的增长速度;另一方面,为了解决当前经济增长中的突出矛盾和问题,必须进行结构调整,转变增长方式,推进“三去一降一补”的结构性改革。从长期或者理论上讲,也许两者是可以统一的,但从近期或实践来看,这两者往往又是矛盾的。这几年,国家为扭转经济持续下行进行了多种努力,其中也包括强力推动政府、国企等一些领域的改革,但是这几年的改革还没有在制约经济增长方式转变和结构优化的最根本、最关键的方面实现真正的突破。因此,为了达到经济增长的目标,政府不得不反复使用投资拉动、货币刺激等老办法,甚至还要为此付出放慢改革的沉重代价。2017年中国仍然要在保增长与调结构、稳经济和促改革之间纠结、平衡,而且平衡的难度更大,可以说进入了最困难的时期。这是因为:

首先,2017年经济增长下行的趋势恐怕难以改变。保持经济增长的难度更大,对调结构、促改革的制约也会日益增大。中国经济当前面临着一系列严重挑战,包括实体经济仍然未见起色,资金“脱实向虚”趋势未变,因实体经济投资回报率下降,加上一二线楼市泡沫增大,大量的资金停留在金融体系自我循环,高杠杆带来的金融系统风险加大。目前,政府、企业、居民和金融部门的总债务占GDP的比重已达260%左右,政府债务风险、外汇风险和银行业不良资产风险持续加重,一二线商品房价仍居高不下,民间资本投资积极性依然不高,民营资本外流趋势未改。近些年来企业税费负担重,土地、资金、劳动力等要素成本接连上涨,企业竞争力下降,经营困难。劳动密集型企业转型升级压力仍然很大。逆全球化思想在西方仍然弥漫,贸易保护主义抬头,美国新总统的上任给我国贸易发展带来不确定因素,与周边国家的紧张关系也给我国对外贸易的发展蒙上阴影等等。在这种情况下,2017年稳增长的任务更加艰巨,供给侧结构性改革的压力也显著增大。

其次,近些年刺激经济增长的宏观需求管理政策已经达到风险区。根据有关研究,积极的财政政策已经导致政府的赤字率达到3%,超过国际警戒线,稳健的货币政策已经使中国的杠杆率达到260%,成为国际杠杆率最高的少数国家之一,资产荒现象越来越严重。高倍杠杆下的投资政策,刺激了投资周期长、资金需求量大、经济效益相对低的基础设施投资,可能会产生新的产能过剩、新型城镇化进展迟缓、部分地区发展失速等问题。

再次,保增长和调结构、促改革、转方式的矛盾达到难以调和的局面。由于长期纠结和徘徊在这一对矛盾之中,我国既没有走出经济增长下行的轨道,也没有实质转变经济增长的方式,更没有在一些重大领域的改革中取得实质性的突破。中国经济进入新常态,增长速度连续9年下降,原因是多方面的,但最根本的原因是以“政府主导、投资拉动、国企垄断”为特征的不可持续的经济增长方式。这种增长方式与“发挥市场配置资源的决定性作用”的市场经济的内在要求是相悖的,与共享共富的人民群众的追求是不相适应的,“政府主导”错配资源要素,“投资拉动”压制和挤占居民需求,破坏了资源环境,“国企垄断”扼杀市场活力和创新。而这几年全面深化改革中,这几个方面的改革没有真正到位,2017年稳增长与调结构、促改革、转方式,这一对矛盾的调和和平衡确实难以持续下去。

 

原文2017年4月8日首发爱思想网