辛 格 (评述) : 中国对联合国人权理事会的干预

2018年12月12日 中国战略分析季刊, 国际观察 ⁄ 共 8486字 ⁄ 字号
博客主机

Image result for 联合国人权理事会 图片

 

编者按:中共一面在国内制造人权灾难,另一面力图阻断国际社会对中国人权的关注和救济。 “人权观察”在其报告《国际倡议的代价:中国对联合国人权机制的干预》(The Costs of International Advocacy——China’s Interference in United Nations Human Rights Mechanisms),从多方面详尽说明了中共政府如何阻挠非政府组织的人权工作,操纵经社理事会非政府组织认证程序压制公民社团,在条约机构、特别程序、人权高专办和人权理事会等国际人权机构进行各种抵制、干预人权机制的活动,最后报告提出了建议。

 

下面发表的是报告中“中国和人权理事会”这一部分的介绍,以方便中文读者了解报告的内容。

 

“人权观察” (Human Rights Watch)是一个非营利、非政府的国际人权组织,在全球各地拥有约400名工作人员。其成员由跨领域的人权专家组成,包括国别研究专家、律师、记者、以及不同背景与国籍的学者。自1978年成立以来,“人权观察”的特色是精确的事实探掘、公正的调查报告、有效的媒体运用和针对性的倡议行动,并且经常与当地人权团体合作。每年,人权观察针对大约90个国家的人权状况,发布超过100份调查报告和简报,经常获得各国和国际媒体广泛报导。基于长期累积的公信力,人权观察经常会见各国政府、联合国、区域性国际组织如非洲联盟、欧洲联盟、金融机构和企业组织,施压要求他们改变政策与实践,以促进世界的人权和正义。

 

报告说,中共政府利用其在联合国人权理事会的地位,维护自身免受人权审查,并与那些同样侵犯人权的气味相投的国家一道,反对任何推动人权进步的倡议,特别是对指控具体国家的侵犯人权报告,中共政府更是极力抵制。虽然在外界看来,中共政府在人权理事会中采取低调态度,但实际上它的作为远非其他小国可比,它能够利用其全球经济和政治影响力,来防止对其负面的人权关注或调查。

 

正如一位西方外交官所说,“中国的首要目标就是消灭任何对中国人权问题做出决议的尝试。”中共政府在人权和国际法问题上的一贯立场,就是反复声称国际审查是对国家主权的无理干涉。

 

中共政府反对讨论它的人权记录

 

驻日内瓦的中共外交官,致力于在联合国内转移对中国人权的关注,例如其他国家或联合国专家提出的批评性声明。他们利用各种手段实现这一目标,包括对其他国家施加经济和政治压力。一位外交官反映,当人权理事会中出现对中国人权问题的关注时,你就会看到中国政府的反应机制,他们不仅在日内瓦,而且在其他国家的首都进行活动,他们的目的很明确,就是要阻止对其人权记录的讨论。虽然中国政府对非西方小国的影响力更强,但它不会止步于这些小国,它试图对更广泛的国家施加压力,它所使用的手段也五花八门。

 

中共政府谋取发展中国家支持的一个主要方式,就是在战略上把自己定位成发展中国家的维护者,特别是对那些和它气味相投的国家,诸如朝鲜、伊朗、俄罗斯、古巴、叙利亚、委内瑞拉等等,在涉及这些国家利益的问题上给予支持,当这些国家在人权理事会受到人权问题特别关注时,中共政府就为他们辩护。由此,中共政府就能够同样获得这些国家的支持。正如一位联合国大使所解释的,无论这些国家的人权侵犯多么恶劣,他们都会相互袒护:因为“今天是为我,明天就会为你”。人权议题本身是次要的。最重要的动机,是政治上的统一战线。所以,“我支持你,是因为以后无论我希望你支持我什么,你都会支持我。

 

例如,在2013年对中国普遍定期审议期间,古巴评论说,它“赞赏采取措施打击犯罪活动[指中国政府镇压持不同政见者],并鼓励中国继续捍卫其主权。” 中共政府投桃报李,反过来在对古巴的普遍定期审议期间,“中国祝贺古巴在人权领域的成就。中国呼吁相关国家取消违背古巴人权的[美国]禁运。”2009年古巴提出的建议,旨在掩盖中共政府侵犯人权的行径,它鼓励中国政府“严格按照法律,避免让那些以损害国家和人民利益为目的的维权人士逍遥法外”。

 

尽管中共政府迫害藏人,但2013年巴基斯坦和乌兹别克斯坦却提出建议,支持中共政府进一步镇压。巴基斯坦建议,“加强对煽动、恐吓或帮助他人实施自焚的罪犯采取行动的努力。”乌兹别克斯坦则建议中国政府“采取措施,将煽动他人自焚的人绳之以法”。

 

作为回报,中共政府反过来赞扬这些国家的人权记录。与此同时,中共政府对其他国家施加经济和政治压力,以达到其目的。虽然西方国家也不能免于施压,但中共政府的施压目标通常是那些不富裕的小国。一位发展中国家的外交官反映,像我们这样的小国的确受到中国政府游说的压力,当你决定在人权理事会采取行动时,你就不得不应付中国政府的反应。另一位外交官说:中国在发展中国家的影响无处不在,这种影响既是政治性的,在许多情况下也是经济性的;中国已经成为非洲和拉美一些国家的主要伙伴,多年来中国一直是这些国家最大的商品买家;中国是发展中国家的一个主要贸易伙伴,因此这些发展中国家支持中国政府并不奇怪。

 

一些国家的外交官告诉“人权观察”,中国官员利用其国内市场和资本以及发展援助的获取为条件,来维护自己不受人权批评。据一位欧洲的外交官反映,“一些非洲国家严重依赖中国的援助,因而不敢对中国政府发表一点批评。这些人权理事会的非洲同事们受到本国政府的严格指示。”另一位外交官说,在一些非洲国家,中国的影响力非常大,这些国家不想惹恼这个重要的伙伴。一位非洲国家外交官的话证实了这种情况:“中国政府会表示,[如果不帮助中国政府排除人权关注]这将会损害双边关系。中国大使甚至会直接向本国总统提出要求……他们会威胁撤回援助。”

 

中共政府的报复威胁,例如,把批评中国人权状况的国家排除出中国市场,或者冻结外交关系,长期以来就是中共政府在各个领域进行国际交往的惯用手法。 这导致人权理事会的一些代表团,甚至包括西方国家的代表团,选择缓和或放弃批评,以避免惹恼中共政府。

 

中国的人权状况持续恶化,中共政府甚至到境外打压自由言论,抓捕香港书商。为此,2016年3月,美国代表团在人权理事会协调一些国家,准备发布一份联合声明,呼吁关注中国的人权问题。但一些国家的代表团为避免影响与中国的双边关系,而拒绝联署。最后,签署联合声明的有12个国家:澳大利亚、丹麦、芬兰、德国、冰岛、爱尔兰、日本、荷兰、挪威、瑞典、英国和美国。其他一些没有签署的国家,因为担心多边外交的公共压力引起中共政府的反击,而避免与这份声明扯上关系。例如,一位曾批评过中国政府侵犯人权行为的外交官表示,他对本国政府“决定不参加联合声明以避免报复”而“感到失望”,因为该国将与中国进行高层互访,不希望节外生枝。2017年6月,欧盟未能在人权理事会上发布对中国人权状况的特别关注声明,因为欧盟成员之一的希腊不愿批评中国的人权状况。

 

中共政府还奖赏那些不使用公共人权压力的国家。一位外交官(他的国家与中国进行双边人权对话)说,只有当某国政府不发表公开的人权批评时,中国政府才会同意进行下一次人权对话,就好像是,你不批评他,他就给你一块小饼干。中共政府进行游说活动,包括以贸易协议为条件,力求把针对中国人权状况的联合声明扼杀在萌芽状态,或至少说服一些国家撤回其支持。一位外交官(他的国家抵制中国的压力)反映:中国政府用经贸关系进行要挟,来抵制人权理事会的外交官为中国人权状况发声;中国政府游说这些外交官的本国政府,当驻日内瓦的外交官要针对中国政府发布联合声明时,会遭到国内官员的抱怨,因为他们在与中国做生意,不希望因批评中国人权问题而把生意搞砸。

 

美国驻人权理事会代表基思·哈珀(Keith Harper)发表对中国人权状况的联合声明后,中国政府作出强烈反应,指责发布者的政治动机,反过来批评美国,而不是对联合声明的实质内容进行回应。

 

任何国家的人权记录都会受到审查,但如果一个政府对人权批评的回应,是攻击批评者也有人权问题,那人权理事会就不可能成为一个有效推动人权进步的政府间机构。这种对人权批评的态度与耍无赖没有区别。

 

中共政府不喜欢其他国家的批评,但并不回避对别国的指责。虽然中共政府声称反对任何针对具体国家的决议,但它又一再支持针对以色列这个具体国家的行动。这就是中共政府的双重标准。

 

那些签署对中国人权问题联合声明的国家,随后遭到中共政府的抗议。一位外交官指出,中国政府试图把一个国家对联合声明的支持,与该国贸易和其他商业机会的损失联系起来,来警告别的国家

 

虽然中共政府的确会进行报复,例如刘晓波被授予诺贝尔和平奖后,中国政府对挪威进行了报复,但据一些报道反映,中共政府的实际行动与嘴上的威胁并不一致,有时雷声大雨点小。一位外交官对那些签署了联合声明的政府代表,做了一个非正式调查,据他说:“没有国家遭到任何有意义的报复后果,除了可能推迟双边人权对话之外,而这并不算一个巨大的损失。”此外,尽管中共政府暂停了与挪威的大多数高层政治接触,但中国与挪威的贸易并没有受到损害,2015年双边贸易达到历史新高。

 

另一位外交官指出,不管后果如何,在决定是否采取人权行动时,都会面临艰难的权衡;中国政府给我们带来了很多困扰,但看到中国政府可怕的侵犯人权行为,尤其是当他们在境外抓人,进行人权迫害时,这就不仅仅是侵犯人权,而且是在侵蚀国际规则,破坏国际秩序;这太危险了,所以不能不发声。

 

中共政府反对人权理事会针对具体国家采取人权行动

 

长期以来,中共政府在人权理事会一直反对采取针对具体国家的行动,即使是对最严重的人权侵害者。中共政府惯于和稀泥,鼓吹合作和对话优先于“对抗”。中共政府劝阻人权理事会的成员国不针对具体国家采取行动,一贯抵制针对特定国家的决议,例如伊朗、朝鲜、白俄罗斯、叙利亚和厄立特里亚这种人权纪录恶劣的国家,中共政府极力加以维护。

  

  不仅中共政府如此,其他一些人权记录恶劣的国家,多年来也反对解决特定国家(以色列除外)的人权侵犯问题。但是,取消对具体国家的人权审查,人权理事会就无法承担它的任务,无法解决严重、系统的侵犯人权行为。这种破坏人权理事会工作机制的做法,使人权理事会形同虚设。

   

 例如,2014年9月,人权高级专员扎伊德(Zeid)针对叙利亚的严重局势,向人权理事会提交报告:“在叙利亚,2011年3月至今年4月期间,有超过19万人被杀害……据联合国人权理事会统计,超过300万叙利亚人逃离了他们的国家,还有650万人在国内流离失所。换句话说,几乎有一半的叙利亚人逃离了他们的家园。”扎伊德据此得出结论:”这个古老的文明已经退化成屠宰场,儿童在父母前面遭到酷刑,或被公开处决,到处是肆意的杀戮和破坏。”但在2016年6月的人权理事会会议上,中共政府反对关于叙利亚的决议,宣称:“中国对特定国家的人权状况有着明确的立场。我们一直主张,在解决人权领域的分歧方面,要进行建设性的对话与合作。我们在人权领域反对公开施压,反对强制执行外部调查机制。中国在叙利亚问题上不寻求自私的利益……遗憾的是,L.9 号决议[关于叙利亚的决议]对一方施加了片面的压力,并且由于严重缺乏平衡而存在缺陷。”

 

2016年10月,有关叙利亚的决议呼吁关注发生在该国阿勒颇(Aleppo)市的暴行,而中国是投票反对这份决议的少数国家之一。

 

中共政府极力削弱关键性的人权决议

 

中共政府和那些与它观点相同的国家,形成了一个集团,极力阻挠通过保护个人权利的倡议,尤其是涉及到公民权利和政治权利的保护,他们更是极力抵制。如上所述,由于还有几个国家与中共政府观点相同,所以中共政府采取的策略是支持这几个国家的观点,自己不当出头鸟,来避免形成负面的公共形象。一位人权理事会的外交官解释说,对互联网自由的决议,中国政府不想让人们看到它投票反对,不想让人们发现它反对言论、结社自由,所以中国政府做了一些工作,让一些不那么在意公共形象的国家去做这些事情。另一位外交官则一针见血地指出,中国政府表明上低调,不当出头鸟,而让其他国家来干这些脏活。

 

即使是在一些争议较少的举措上,例如关于公共卫生的声明,由于中共政府反对联合国人权机制赋予公民社会更大的作用,所以它在这方面的工作也大打折扣。一位人权理事会的外交官说,我们认为在声明中加入公民社会的作用,真的是一件好事,所以我们和其他国家讨论这个事情,但我们惊讶地发现,中国政府对此抵制,所以没有成功。

 

中共政府也拒绝通过关于人权捍卫者的决议,例如2016年由挪威提出的决议,本来这是一项通常以协商一致方式通过的年度决议。一位联合国官员说,我清楚记得关于人权捍卫者的决议,因为在会议的通过阶段,由于中国和俄罗斯的反对,而变成了一场混乱和拖延的战斗。

 

在关于人权捍卫者问题特别报告员的任期延长上,据一位人权理事会外交官反映:这些具有相同观点的国家组成了一个集团,他们相互配合得很好,使我们很难延长任务期限;中国是这个集团的一员,并且共同提出了修正案;他们在会议上非常活跃,中国的大使馆秘书非常积极地提出新的词语,来削弱议案;在纽约的会议上,我们要在决议中加入释放所有被拘留的人权捍卫者的内容,以使决议比以前更有意义,对此进行了投票;无论是在日内瓦还是在纽约,中国和俄罗斯的政府代表都抵制对人权捍卫者的保护措施;在纽约,是两国代表一起出头反对,而在日内瓦,是俄罗斯出头,中国政府代表在后面大力支持。

 

不仅如此,对任何提及人权捍卫者的决议,中共政府都一概加以反对。 例如,在2016年6月的会议上提出关于消除对妇女歧视的决议时,中共政府提出了几个敌对的修正案,声称它对使用“人权捍卫者”(human rights defenders)这个词语感到担忧,因为“政府之间对人权捍卫者没有明确和一致的定义”,人权理事会“不应该提倡这样一个有争议的概念。”在这次人权理事会会议上,中国政府代表团成员王毅(Wang Yi),代表中国政府发表声明:“中国政府认为,各国政府之间对人权捍卫者没有明确统一的定义。不能强加这种有争议的概念。每个人都享有平等的权利和基本自由。但是,任何人都不应该利用人权捍卫者的旗帜来享有特殊的权利或特殊的法律地位。”

 

    在2017年6月的人权理事会会议上,在关于暴力侵害妇女和歧视妇女的决议中,中共政府也支持去掉女性人权捍卫者的提法。

 

虽然“人权捍卫者”一词没有普遍认同的含义,但它是1998年联合国大会通过的《人权捍卫者宣言》的主题。这份宣言的全称是“个人、群体和社会机构在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和责任宣言”(Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms)。联合国通常把它缩写为“人权捍卫者宣言”(Declaration on Human Rights Defenders)。

 

中共政府操纵普遍定期审议程序

 

中共政府在反对关注具体国家的人权状况时,用普遍定期审议(UPR)来说事,说普遍定期审议程序是建设性的对话,而不是点名羞辱,所以更可取,有了普遍定期审议,就不需要有针对具体国家的行动了。但是,如前所述,中共政府依靠和它气味相投的国家,在普遍定期审议期间用正面评价来淹没负面评论,并招募官办非政府组织(GONGO),来发言支持中共政府。

 

一位人权理事会的外交官说,当对中国进行普遍定期审议时,“中国政府会召来它所有的朋友,房间都坐满了。因此,你不得不和他们平分发言时间。我记得对中国进行普遍定期审议时……我们只有51秒的发言时间。”另一位外交官注意到,当与中国政府观点相同集团的国家被审议时,中国政府代表团就会进行赞扬和吹捧。

 

例如,2014年11月在对埃及进行普遍定期审议期间,正值埃及发生严重的人权危机,中国政府却一字不提,大力赞扬起埃及的人权记录。中国政府利用它的发言时间,来赞赏埃及采取措施“确保其人民的权利,特别是就业权”。中国政府在审议期间只提出了两项建议:加强妇女在公共生活各个领域的权利和继续培训执法人员,而对埃及正在发生的人权灾难只字不提。这种相互捧场,扭曲了普遍定期审议程序,削弱了它引起全球关注严重侵犯人权行为的作用。

 

案例研究:中共政府利用其影响力阻挠为曹顺利默哀

 

中国日益增长的经济和政治影响力,使中共政府能够用来保护自己不受人权审查。在这方面,一个突出的案例就是压制公民社团在联合国为曹顺利默哀。

 

曹顺利是中国民间人权活动家,曾要求中共政府在起草普遍定期审议报告时咨询民间人士。2013年9月,她准备去日内瓦参加人权培训并观摩人权理事会会议时,在北京机场被中共当局拘留。经过几个月的单独监禁而无法获得适当的医疗护理后,她于2014年3月14日在拘留期间死亡,正好是在中国政府的普遍定期审议报告在人权理事会第25届会议上通过之前。总部在日内瓦的非政府组织“国际人权服务社”(ISHR),计划在人权理事会会议上发言时,提议为曹顺利默哀。

 

当中共政府获悉“国际人权服务社”要提议默哀时,其外交官就开始活动,把非政府组织的发言时间推迟到第二天。随后,中国政府代表团连夜展开游说,要求人权理事会成员国不批准默哀,向各国代表团施压,并把游说活动伸展到各国代表团的首都,强调对默哀进行投票表决的重要性。一位外交官回忆说,“一夜之间,他们(中国政府)在各国首都和日内瓦进行了所有这些游说活动”。但这位外交官的政府并没有在压力下屈服,因为他们认为,默哀是对曹顺利和中国公民社会表达支持的重要举动。中共政府代表对这位外交官进行威胁:“如果你不正确地投票,将会产生非常严重的后果。”于是这位外交官请示本国政府,得到的回复是,“是的,中国政府总是说会有严重后果”。

 

另一个国家的政府代表也证实,中国政府代表团要求与他会面,中国政府把默哀作为非常严重的问题,是对人权理事会程序的威胁,需要紧急讨论。于是第二天召开了一次会议。中共政府一个非常高层次的要员,连夜从北京飞到日内瓦, 向各国施加压力,阻止非政府组织的默哀行动。中国政府代表威胁说:“嗯,这会严重影响中国在整个联合国系统内与贵国的交往……”

 

还有一个国家的代表反映,中国政府的极力游说,使他们处于两难选择。在评论中国政府的游说活动时,一位外交官说,他们游说所有人,但他们不会给出任何理由;他们一夜之间基本上游说了尽可能高层次的人,威胁了任何能威胁的人;他们非常强势。

  

  由于担心中国政府的反应和潜在的后果,一些国家不支持默哀。一位外交官说,与中国政府观点相同的国家构成了一个集团,还有几个国家弃权,即使你不是这个集团的成员,你也不想要惹中国政府的麻烦,对中国政府的反应有很多顾虑。

 

当会议于2014年3月20日恢复时,中国政府外交官借口程序问题打断了“国际人权服务社”的声明,坚持认为根据第5/1号决议第41段(即成立人权理事会的决议),利益相关方只能作一般性评论,因此,默哀违反了人权理事会的规则。这导致随后50分钟的辩论。西欧和其他组织的一些国家,支持“国际人权服务社”,而与中国政府观点相同集团的国家,支持中国政府的立场。一位外交官评论这次辩论说:“在辩论中,其他国家重复了中国政府的观点,好像经过了协调。”爱尔兰为非政府组织的沉默权利辩护,认为“沉默是一种表达”(silence speaks volumes)。人权理事会主席提议,让理事会主席团对此进行磋商,会议继续下一个非政府组织的发言。据多位消息人士透露,人权理事会主席事先与中国政府进行了讨论,达成了这个妥协,意在挽救中国政府的难堪,但保留非政府组织自由表达的权利。

 

然而,中国政府外交官继续打断议程,坚称,允许主席团就此事进行磋商将“开创一个危险的先例”。一位外交官回忆说,令所有人惊讶的是,中国政府断然拒绝接受任何通融;我从来没见过中国政府外交官如此激烈地参与辩论;我记得,一些与他们有过接触的同事曾告诉我,他们有来自北京的严格指示,避免任何类似的讨论。

 

在人权理事会会议上,一位大使观察到,在投票时,中国政府的“大代表”开始接触其他代表团,在会议室内外,中国政府代表为了获得选票,四处活动。

 

最后,中国政府动摇了足够多的国家投票反对理事会主席的提议。47名理事会成员中有45人出席,投票结果为13票支持,20票反对,12票弃权。这是人权理事会历史上第一次发生主席的裁决受到质疑,并付诸表决。在3月20日人权理事会全体会议进行投票时,公民社会人士举着曹顺利的照片默默地站立着,而一些国家的代表团向他们表示遗憾和道歉。

 

                                                                                           辛格,中国大陆独立学者

 

                                                                           《中国战略分析》第9期   2018年11月号

 

Wopus问答 '">

×