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俄罗斯的私有化为何失败:国家资本主义、私有化与精英斗争

2019年03月10日 世界转型经验 ⁄ 共 11964字 ⁄ 字号

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2000年弗拉基米尔·普京担任俄罗斯总统以后,俄罗斯经济中一直存在两个看似矛盾的并行趋势。一方面,国家不断提升自己对于经济的控制力,尤其是通过直接控制重要产业的核心资产、最高领导人安插自己的亲信进入国家企业管理层,形成了和叶利钦时代“寡头资本主义”相区别的“国家—资本”体制,经常被称为“国家资本主义”。2006~2007年间俄罗斯政府建立的一组新型“国家公司”是这个趋势中最明显的一个政策选择。同时,俄罗斯自1992~1994年间“票券私有化”、1995~1997年间“现金私有化”两轮大规模私有化结束之后,虽然“私有化”或者“产权改革”已经不再是热门话题,但俄罗斯经济领域里所有权的变迁并没有停止,政府主导的私有化也没有终结。尤其是2008年的金融危机之后,政府主导的私有化新动议,又成为经济领域里最重要的危机应对政策选择之一,在2012年总统大选之后私有化动议也仍然是新政府内部最引人注意的政策争议之一。这样两组政策选择构成了鲜明对照。 

要理解这两组矛盾的政策选择,就必须把它们置于更长远的国家—资本互动中去考查,尤其是澄清普京时代国家资本主义的内在逻辑。2006~2007年间的“国家公司”政策和最近三年高调的私有化新动力背后,凸显的是俄罗斯国家政治精英集团内部在不断变化的外部条件下围绕资本所有权的争夺,以及不同发展理念的冲突和较量。本文将分析普京时代“国家资本主义”和第三轮私有化这两种路径形成的背景因素,并以“国家公司”和近期私有化政策为中心,描述俄罗斯精英斗争的冲突场域。最后根据上述分析对俄罗斯国家性质(尤其是在普京2012年重归总统宝座之后)和未来俄罗斯的国家—资本关系作出预测。 

 

                                            普京时代的俄罗斯“国家资本主义” 

 

整个1990年代,俄罗斯政府没有试图对那些私有化之后仍然保有显著国家股份的企业施加系统影响。随着2000年普京上台和俄罗斯经济逐步复苏,叶利钦时代形成的寡头经济体系从2001年开始逐渐演变成在能源、机械、军工、基建、铁路、核电等行业的国家主导体制。这个过程以2003年的尤科斯事件为转折点,在2004年到2007年间得到全面加速。结果是,在2008年金融危机爆发之前,上述行业中传统意义上的“自然垄断”行业(如天然气)或者具有特别战略意义的关键行业(如核能)基本是一家国有企业控制下的垄断经营。在那些即便不是国有企业垄断的行业里,规模最大的前一两家企业的控制权也逐渐从私人手中通过各种方式被收回到国家手中。

普京作为国家最高领导人对这些企业的控制,主要是通过安插自己信任的助手到这些企业的董事会或者监事会担任主要管理者的职务。例如,2001年普京撤换了长期担任俄气公司(Gazprom)总裁的兰姆·维亚希列夫(Рем Вяхирев),代之以自己的亲信、同样来自彼得堡的青年经济学家阿列克谢·米勒(Αлексей Миллер)。此后,普京又撤换了俄罗斯铁路公司(Russian Railway)的总裁尼古拉·阿克谢年科(Hикoлай Aксёненко)。2004年夏天,总统办公厅副主任伊戈尔·谢钦(Игоръ Cечин)被任命为俄罗斯石油公司(Rosneft)的董事会主席,而来自总统办公厅的其他成员则加入了俄罗斯国家石油管道运输公司(Transneft)、俄罗斯航空公司(Aeroflot)和俄罗斯铁路的董事会。此后,一系列俄罗斯联邦政府高级官员迅速成为大型国有企业董事会、监事会的核心成员。于是,这一系列企业的崛起和与之相伴随的俄罗斯整体经济的复苏,使得俄罗斯经济体制是否转向“国家资本主义”成为一个热门话题。

从宏观经济指标看,2000年到2008年期间,俄罗斯国家在经济中地位的回升也非常明显。比如,在上个世纪90年代后半期,国家在国民生产总值中所占的份额一直稳定在30%左右。到2003~2004年间,则上升到接近40%。稳定在这一水平几年之后,到2008~2009年间,达到了约50%。国家直接提供的投资占总投资的比重也从2003年的24%增加到2007年的43%,从2005年占国民生产总值的1.6%上升到2008年的4.5%。俄罗斯政府在俄罗斯股市中所占的份额也从2003年3月的24%上升到4年后的40%。根据俄罗斯《专家》杂志的年度大企业调查数据,在俄罗斯400家最大规模企业中,2004年有81家企业及总收入中的34.6%为国家所控制;到2006年,相应的数字分别已经上升到103家企业和总收入的40%。虽然普京本人一再否认自己的政府在领导建立所谓的“国家资本主义”,但是国家在俄罗斯经济中的控制地位的全面上升是不争的事实,尤其是通过对于重要产业部门的资产和主要管理层的直接控制。 

 

                                                  作为新尝试的“国家公司” 

 

在这样的背景下,俄罗斯“国家—资本”关系领域内出现的另一个重要变化是,2006~2007年间新型“国家公司”的设立。2007年底,在普京即将结束自己第二任总统任期时,他签署法令创立了八个法律地位特殊的非营利、非政府组织“国家公司”(госкорпорация)。⑧这既是苏联解体以来俄罗斯政府最大规模的一次性公共投资,也是20世纪90年代末以来俄罗斯政府对能源出口收入剩余最重要的一次资产再分配。 

2006年末开始,俄罗斯政府先后创设了两类专门的组织形式来协调公共投资,重组国有企业: 

一是建立由国家掌握多数股的开放式联合股份公司(Open Joint-Stock Company)。在当时的副总理谢尔盖·伊万诺夫(Cергей Ивαнов)的倡议下,俄罗斯政府先后将36家造船企业和16家航空企业合并成两家由政府控股的股份公司:联合船舶制造公司(OSK)和联合飞机制造公司(OAK),希望在俄罗斯军工产品出口日益活跃的背景下增加航空和船舶业民用产品在国际市场的销售。谢尔盖·伊万诺夫和伊戈尔·谢钦——当时的两位联邦政府副总理、普京在情报系统时的同僚——被任命为这两个公司的监事会主席。 

第二个更具创造力的组织形式则由当时俄罗斯国防产品出口公司(Rosoboroneksport)的负责人谢尔盖·切梅佐夫(Cергей Чемезов)——另一位与普京关系密切的合作伙伴——提出:利用非营利性民间组织的“壳”,通过专门立法成立非营利性质的公司组织,然后再授权投资基金或者其他企业来委托管理。这个做法在法律上利用了1999年俄罗斯《非商业组织法》中有关“国家公司”(госкорпорация)的特殊条款规定——这类企业是由国家拨付资金或者资产建立、用于促进公共利益或者提供公共产品的组织。这个法律条文此后在2007年帮助催生了六家资源雄厚的国家公司:发展银行(负责道路、通讯、港口等长期基础设施建设)、俄罗斯纳米技术公司(负责推进新技术研发)、奥林匹克建设公司(负责准备2014年索契冬奥会的基建设施)、住房改革基金(负责更新俄罗斯城市下水道和旧房改造)、俄罗斯技术公司(接管此前归属俄罗斯国防产品出口公司的国防产业资产以及其他相关的汽车、化工领域的部分企业,负责军用技术研发)以及俄罗斯核能公司(负责接收所有的民用核电站和相关建筑企业以及从事核浓缩技术的企业)。这些企业的目标设定不是为了利润最大化,而是希望把能源出口积累下的资金导入技术创新,从而帮助实现俄罗斯经济的结构升级和重建俄罗斯产业的国际竞争力,或者是帮助俄罗斯政府推动重要的基础设施建设。 

国家公司的设立是俄政府利用能源出口收入剩余的一个新的制度尝试。此前在2005~2006年间,俄罗斯政府先后尝试过公私合作、联邦投资项目和“全民项目”等不同操作手段,但是效果都不好。在公共投资方面,由哪一个机构来管理公共投资,由谁来监管和指导资金的使用,如何避免低效投资,都没有找到有效的制度解决方案。而围绕着能源出口收入剩余又引发了不同利益集团和精英组织之间的冲突斗争。当外部不同机构、组织之间相互监督、信息互换的成本过高时,一个自然的选择就是在组织形式上实行“纵向一体化”——把预算资金和资产转移到通过专门立法设定的特殊非盈利公司,然后由最高领导人在自己信任的团队中任命少数精干可靠的人士组成核心管理团队或者监事会团队,并且负责监督实行具体可见的目标。国家公司的设立,在现有政府官僚体系效率低下的背景下,给予总统对于这些国家公司管理层和监事会的人事任免权,从而确保了总统在现有政府的行政体系之外对于大规模政府资金的直接控制权。8家国家公司的设立,意味着15名当时联邦政府内副部长以上级别的官员掌握了这些企业的高层位置。比如当时的地区政策部部长德米特里·科扎克(Дмитрий Козак)就担任两家国家公司的监事会主席,同时还在另外两家的监事会担任职务。

国有公司的特殊法律地位,意味着这些公司由政府创立,而不是私人企业。但是这些企业又不是传统意义上的“国有企业”,因为一旦依法设立,由政府拨付的资金或者资产就成为公司本身的资产。尤其是国家对那六家设定为非营利组织机构的公司的控制已经不再具有正式的所有权基础,而主要依靠对于管理层的任命。在剩下两家作为开放式联合股份公司的组织里,国家仍然通过股权保持了传统的控股权,但这种控股权在实际操作中也集中体现在最高领导人和自己任命的对象之间的关系。这些企业的管理高层直接听命于指派他们的政治领导人,不受政治体系内部关于财政预算的正式制度和程序的监管、协调和约束。在没有明确利润指标和外部市场竞争约束的条件下,这些公司也没有清晰的公共监管机制,因此政府(或者说总统个人)将以何种指标衡量这些公司的经营有效性也并不清楚。按照现有的法律规定,除了对俄罗斯核能公司之外,连审计署对于这些企业也没有审计权。尤其是俄罗斯技术公司的设立,把之前切梅佐夫对俄罗斯国防产品出口公司的控制权几乎转变成了直接的现金索取权。所以俄罗斯学界和媒体批评设立这样国家公司的实质有可能是变相的私有化。

通过国有公司的设立,俄罗斯最高领导层希望绕开低效的官僚层,利用这样的新组织形式更有效地将财政剩余投入国内经济,以提供经济现代化和基本民生所需的基础设施。对于部分高科技产业(军工、核能、飞机制造、船舶制造),国家公司的设立也实现了产业合并集中的目的,重合了经营权和所有权。同时,俄罗斯领导人试图通过这些公司在私有化之外找到独立管理大规模国有资产的新办法。这样的尝试可能的负面后果是,公司的建立可能演变为变相的私有化,把财产转变成为个人化了的国家财产。同时,这些国家公司、尤其是主要管理层的行为目标高度依赖于总统选举周期和政治局势,可能具有高度的不确定性。 

除了这些新成立的国家公司,截至2008年,俄罗斯政府在130家股份公司中拥有控股股份,在其他1500家企业中拥有非控股权的股份。除了直接控制企业的股权之外,2006~2008年间公营部门也以间接方式在扩张:公共采购规模大幅扩张,对于已经确定的“战略产业”不断提升外资进入的门槛,部分行事高调的外资项目被迫退出(壳牌被迫把自己在萨哈林二期的股份出售给俄气公司,TNK-BP同样把自己在科维克塔项目的份额出让)。 

 

                                           第三轮私有化与2008年金融危机 

 

和上述国家资本主义体系形成鲜明对照的,是俄罗斯经济内部私有化的持续动力。苏联解体之后,俄罗斯先后经历了1992~1994年间的“票券私有化”、1995~1997年间的“现金私有化”两轮大规模私有化。这其中尤其是第一轮私有化的规模之大、速度之快,在所有前共产主义国家的类似实践中都是最突出的。1998年以后,类似90年代早期利用私有化达到创造大规模私有阶层、防止共产主义复辟的目的已经不再重要。1998年以后开始的所谓“第三阶段私有化”,不再重复以前大规模、高速度的操作方式,基本上按照各个项目单独推进和现金拍卖的方式运作,并一直延续到现在。1998年以后,俄罗斯联邦政府每年都会通过一份准备进入私有化进程的国有企业和国有股份的名单,并组织公开拍卖。经过这三轮私有化,到2009年底,一共有超过94000家国有企业和国家组织被私有化,其中包括22000多家工业企业。进入新世纪,普京和梅德韦杰夫先后成为国家最高领导人之后,私有化国有企业一直是政府计划中的重点。同时,针对上个世纪90年代前两轮私有化过程中出现的诸多问题,俄罗斯政府也尝试了不同的方式,让过程更公开和透明。但是,迄今为止,这第三轮私有化的推进速度,尤其是大型企业的私有化速度非常缓慢,严重滞后于政府的规划。比如,2008~2010年间私有化的总收入不到10亿美元,远低于每年国民生产总值千分之一的比例。2011年和2012年的私有化总收入虽然有明显提高,但是这两年的私有化业绩也仅仅归功于两笔大额交易:2011年对外贸银行和2012年对储蓄银行部分股份的私有化。整体私有化速度仍然远远落后于联邦政府的计划。新私有化计划的“推而不进”导致联邦政府每次调整和公布新私有化名录时,对于之前私有化过程迟缓的批评成为必定会出现的内容。然而,2008年的金融危机深刻地影响了俄罗斯经济的表现和统治精英的较量算计。2008年危机之后,同样来自俄罗斯政治最高层推动私有化进程的声音迅速活跃,与国家资本主义之间的冲撞以2008年的金融危机为导火索,到2012年末伴随着总统权力交接而进一步升温。 

2008年金融危机爆发之初,俄罗斯政府最先否认本国将受危机的冲击,认为政府的硬通货储备足以将俄罗斯金融体系隔离在发轫于美国的金融危机之外。随着原油价格从2008年7月的每桶147美元迅速降到年底的40美元,当年卢布对美元贬值40%,股市跌去72%,俄罗斯政府再也无法保持乐观,甚至被迫搁置了一系列规划中的中长期计划。2009年3月,普京撤换了负责四个“国民计划”(农业、医保、教育和住房)的内阁成员。危机也导致俄罗斯财政状况迅速恶化:2008年财政盈余尚占国民生产总值的4%;到2010年,财政赤字已经达到国民生产总值的5.9%。由于顾及到2011年底的议会选举和2012年的总统选举,联邦政府不愿意增税或者缩减福利。在这种情况下,出售国有企业或者政府持有的企业股份,成为缓解危机的自然选择之一。

这场危机对于在过去八年繁荣期中高速成长起来的俄罗斯精英阶层是一个沉重打击,显示出俄罗斯并没有摆脱资源出口经济的脆弱性。当危机急速缩减了俄罗斯经济的总盘子之后,所有主要精英集团都受到经济危机的冲击,掌握的经济和政治资源绝对减少。自由派对于市场的基本信仰受到全面冲击,前寡头控制的公司股份和房地产财富迅速缩水,强力部门赖以生存的国家财政遭到冻结。在位的官僚集团则发现,此前逐渐成形的治理局势已经失控。同时,精英间围绕着如何在缩小了的经济总盘子内保持自己的份额展开了新斗争,并试图把造成经济困境的责任推卸到其他个人或者集团身上。 

在应对危机的策略中大致出现了两个不同的思路。一部分自由派希望坚持经济开放,在维持普京前两个任期内成型的能源出口主导的道路的同时,大大加速私有化进程,尤其是扩大外资可以进入的范围,在借助私有化收入缓解财政压力的同时利用外国资本帮助俄罗斯企业的技术进步。另一些可以被称为“新保守主义者”的精英则希望设立贸易保护壁垒,管制价格,并对破产的企业实行国有化,不愿意放弃国家对于主要产业的直接控制,质疑利用外国资本进行产业升级的可行性。对于处理危机的不同态度构成了危机发生至今俄罗斯精英冲突的主旋律之一,而其中私有化和调整国家—资本关系,也成为精英斗争的核心问题。 

2009年,俄罗斯政府通过了由当时的财政部长阿列克谢·库德林(Алексей Кyдрин)倡导的所谓“新私有化动议”,启动了新私有化进程。这个动议允许外资进入十来个有吸引力的战略国有企业,并且部分或者全部出售几千个小规模的国有企业。第二年,俄罗斯联邦政府就正式公布了第一批参与私有化的大型企业名录。这个私有化计划是1997年第二轮私有化结束以来规模最大的一次:当时的估计是,在三年内通过私有化,联邦政府将获得290亿美元的收入。此后,私有化的具体细节(具体企业名录、私有化进度、出售方式、竞拍者的资格等)多次修订。2011年7月联邦政府又提出了追加的私有化企业名录。 

      

                                                   私有化背后的精英斗争 

 

对于2010年方案的推动者来说,方案出台后两年内的推进速度不能令人满意。当时的总统梅德韦杰夫在2011年初带头公开表达了对现有私有化方案实施效率的不满,在即将到来的选举周期前再次明确了2009年开始的私有化方案的基本方向不变。梅德韦杰夫和当时的第一副总理伊戈尔·舒瓦洛夫(Игoръ Шyвaлов)都对负责私有化的俄联邦资产管理署的工作效率提出过公开批评。2011年中,联邦政府内部也对是否需要将该署拥有的国有资产私有化职能移交给其他专业机构,是否需要改变由单一联邦政府机构负责私有化的做法展开激烈讨论。 

在2011年重申私有化方案大方向之前,当年3月,梅德韦杰夫已经作出一项出人意料、但具有重要象征意义的决定:要求联邦政府内副总理和部长以上级别的高官必须退出大型企业的董事会。第一批“劝退”名单包括了在17家大型企业董事会任职的副总理和部长级官员共8人。在预定的截止期(2011年7月1日)之前,这17家企业中的联邦政府高官都已经离开了各自在董事会里的职位。其中影响最大的,应该是被称为“俄罗斯石油沙皇”的副总理伊戈尔·谢钦卸去俄罗斯石油公司董事会主席的职务。 

私有化方案“推而不进”的部分原因是纯粹的经济因素。如果视国有企业的主要价值是提供财政收入,那么从纯粹的短期经济利益看,俄政府缺乏私有化的动力。目前俄罗斯主要国有控股企业大都是账面上的盈利企业。对于这些企业,虽然活跃的资产市场可以提供优厚的出售条件,但政府并没有强烈的出售动机。而当金融危机爆发、国家财政出现困难急需额外资金时,低迷的资本市场也意味着出售企业的黄金时机已经错失。2011年5月,俄政府出售摩尔曼斯克港口就曾因没有竞标者而流拍。当然,如果考虑私有化的政治逻辑,则对于私有化进程推进迟缓的解释可能有所不同。比如发展中国家普遍存在的现象是,国有企业的职位经常被用来奖赏政治竞争中胜利一方的支持者。新任的政治领导人因此倾向于利用私有化来解除竞争对手在位时安插在国有企业的人员,而且这样的做法通常不需要通过立法程序,可以由行政权力直接决定。这更有利于新任领导人绕开诸如立法机构或者其他政治制度约束来实现打击对手的目的。在俄罗斯政府内部、尤其是联邦政府高层政治精英内部对于私有化意见分歧严重的前提下,私有化本身作为政治工具的价值也进一步升高。此外,有了1990年代两次大规模私有化的前车之鉴,俄罗斯政府希望这一轮私有化的过程更加透明公正,减少政治上的争议。部分的方案设计者希望通过“人民私有化”的方式来向一系列广泛的投资者出售股份,以达到更加公平公开的目标。但是,曾经考虑过的对外贸银行、储蓄银行和俄罗斯石油进行“人民私有化”的方案,都没能按计划彻底推行。2007年曾经尝试过以首次公开募股(IPO)的方式出售部分资产的外贸银行,也在2012年被迫回购售出的股份。部分大型企业的主要管理层本身也对国家主导的私有化方案表示反对。同时,俄罗斯公众对于此前私有化经历的负面记忆,也导致了在俄罗斯继续全面私有化的社会基础薄弱。根据欧洲复兴开发银行2012年公布的民调结果,在35个国家(包括30个转型经济国家和英国、德国、土耳其、法国、瑞典)近4万名受访对象中,只有阿塞拜疆的受访者对于私有财产的平均信心低于俄罗斯。 

除了上述因素之外,普京个人对于私有化方案的暧昧态度也是导致其推行受阻的重要原因之一。一方面,普京在原则上支持私有化的大方向,多次在公开场合支持把私有化作为改善俄罗斯对外投资环境、吸引外资的主要手段。比如,在2012年的圣彼得堡国际经济论坛上,刚正式就任第三期总统不久的普京在自己的主题演讲中,就明确重申“国家资本主义不是我们的目标”,并承诺国家将从一系列产业中退出。在2012年的总统竞选过程中,普京通过多个不同媒体渠道发表了一系列带有竞选纲领色彩的文章。在专门论述经济纲领的文章中,普京指出:国家从俄罗斯经济中逐步有序退出是自己经济纲领的重点之一,今后四年内国家将大幅降低在大企业中的持股份额。另一方面,普京又是2006~2007年国家公司计划的积极推动者。在上述经济政策竞选纲领中,他对于私有化提出了明确条件,不会低价出售国有资产:“我们不会只是为了得到额外的现金来增加财政收入而出售,而是主要为了增加经济的竞争水平。”在2012年5月初第三次就任总统后,普京在正式颁布的总统令《关于政府的长期经济政策》中进一步明确,除了自然垄断和军工行业的企业之外,在2016年前国家将从非自然资源领域的企业中退出。这个承诺在私有化对象的范围上相比竞选时提出的口号已经有所收敛。此后,普京又在5月21日宣布将若干家企业确定为“战略企业”,其中包括此前已经出现在两批私有化名单上的俄罗斯石油、俄罗斯水电公司、联邦电网公司以及尚未列入私有化名录的地区电网控股公司(IDGC Holding),从而使这些企业在原则上可以避免成为私有化的对象。普京还宣布,如果能源类的企业进入私有化程序,他们的股份必须卖给国家控股、已经由谢钦控制的俄罗斯石油天然气公司(Rosneftegaz)。新政府成立之后的另一项新政策,则部分推翻了此前梅德韦杰夫在2011年3月的决定,重新允许联邦政府高级官员到大型国企任职。此外,在关于私有化过程的法律程序上,普京和克里姆林宫内的总统办公厅与梅德韦杰夫作为总理领导的政府(白宫)之间也正在展开权力斗争。克里姆林宫在2012年12月初已经向政府提交建议,要求修改目前的法规,把管理国家资产的全部权力(包括出售国家资产和私有化)归于总统。而目前俄罗斯内阁的初步反应是,将“婉拒”克里姆林宫提出的要求,坚持内阁对于国有资产的管理权是宪法确定的,总统只能介入那些被总统令专门确定的战略企业的管理和出售。第一副总理舒瓦洛夫已经公开表示,现有关于私有化的法律框架已经足够完善,不需要进行改动。俄罗斯企业界因此不乏对政府发出的信号前后不一的抱怨:联邦政府一方面不断释放出加快私有化进程的信号,另一方面,新总统刚上任颁布的系列政策发出的又是另外一种声音,而且政府内部也不断在释放看似矛盾的信息。 

颇为反讽的是,2008~2012年间总统梅德韦杰夫高调设定的私有化目标在总理普京手里没能完成,在2012年5月新政府成立之后类似的私有化方案又由总统普京交给总理梅德韦杰夫来完成。2012年5月成立的梅德韦杰夫为总理的新内阁中主张迅速私有化的派别获得了更多的职位:其中前总统经济顾问阿凯迪·杜沃克维奇(Аркадий Дворкович)被任命为副总理和谢钦的离职,被认为是最具象征意义的人事安排。舒瓦洛夫、杜沃克维奇和艾尔维拉·那比乌丽娜(Элъвира Набиуллина,2008年5月至2012年5月间担任经济发展部部长)等人基本坚持国有企业应该全面私有化,仅特定战略行业的企业可以通过国家保持“黄金股”的方式保持控制权。对于设立大规模的战略产业名录和规定战略企业不参与私有化的做法,前经济发展部部长、目前担任俄罗斯储蓄银行行长的戈尔曼·格雷夫(Герман Греф)也表示了强烈的反对。这个派别的成员认为和20世纪90年代相比,俄罗斯目前已经建立了基本的市场机制和相应的专业人才储备,在私有化操作上完全可以比90年代颇具争议的两轮大规模私有化做得更加透明公正,私有化之后新企业也具备更好的条件招募到合格的高级管理层。同时,虽然目前市场价格确实没有给私有化计划中的企业很高的估价,但这恰恰是市场对于国家控制的这些企业绩效不信任的表现,拖延私有化并不会自动解决这些问题。只有在私有化之后,这些企业的真正价值才能得到全面反映。 

以谢钦为代表的另一派虽然在原则上不反对私有化,但是坚持要等外部市场条件更有利之后再实施,以便获得更高的资产回报。同时他们也强调,像俄罗斯石油这样在能源行业拥有特殊地位的企业,鉴于开发东西伯利亚、远东甚至北冰洋地区能源资源的重要性,不能置于私人资本手中(包括外资)。在其中一些人看来,2009年以来的私有化新动力的终极推动力是来自美国几轮量化宽松之后的资金,梅德韦杰夫政府的新私有化动力可能最终服务的是以美国为代表的国际游资的利益。俄罗斯铁路公司总裁弗拉基米尔·亚库宁(Владимир Якунин)也持类似观点。曾经对私有化持积极推动态度的前财长、前副总理库德林则代表了另一种声音:给定俄罗斯目前的政治经济结构,私有化和国家对企业的法律意义上的正式所有权不是最重要的,最关键的是国家介入经济的“非正式方式”。鉴于当前的资本市场对于出售国有资产不是最佳时机,库德林认为,应该把调整国家介入经济的重点放在私有化以外的领域。 

 

结论与预测 

 

如何解释上述两个趋势的并存,尤其是看似矛盾的“国家公司”政策和2009年以来俄罗斯政府的新私有化动议? 

1998年以后的俄罗斯第三轮私有化的最初情况和许多发展中国家大规模的私有化不同,和俄罗斯上世纪90年代初期的私有化也不同:第三轮私有化最初是在政府财政逐渐改善的背景下推开的,私有化的国有企业本身大多数是账面业绩良好的企业,私有化的推动既没有诸如世界银行这样的外部势力的介入,也没有周边国家示范效应的影响。在普京本人的基本政治偏好的推动下,2000年至2008年前后,俄罗斯国家逐渐扩大了自己在俄罗斯经济中占据的份额,包括直接控制越来越多企业的资产,逐渐建立起了一个高度个人化的“国家资本主义”体系。而2006~2007年间的“国家公司”的建立,则是在国家官僚体系效率低下的情况下,最高领导人绕开官僚体系,依赖自己可以信任和直接控制的一个紧密同僚网络,试图更有效地使用资源出口积累下的财富。在这个阶段,俄罗斯国家缺少全面推进第三轮私有化的动力,尤其对于大型国企的私有化方案大多停留在纸面上。 

但是2008年开始的金融危机极大地改变了俄罗斯政府的目标,私有化成为应对危机、尤其是填补财政缺口的一个自然选择。梅德韦杰夫、舒瓦洛夫和杜沃克维奇等人为代表的政治集团希望加速私有化进程,客观上也作为遏制和打击以谢钦为代表的新保守主义集团的手段。俄罗斯政府内力挺私有化的派别2011年的“集体发声”,更是希望在年底的议会选举和第二年的总统选举前,通过积极造势争取锁定他们经济政策体系中最重要的私有化政策,为今后逐步打破过去10年来形成的“国家资本主义”体制奠定基础。而普京本人的暧昧态度和2012年10月俄罗斯石油公司购入英国石油公司所持有的秋明BP(TNK-BP)50%股权的巨额交易都显示,俄罗斯精英集团内部围绕私有化的意见分歧和政治斗争还远未结束。 

在企业产权和“国家一资本”关系问题上,俄罗斯不同精英派系之间掺和着个人利益、集团利益和意识形态的争论还会继续,而且在现有俄罗斯政治体系内经常会以出人意料的方式公开展示,这似乎和普京体系所谓的“威权”特征不符。但是,统治精英内部的分歧和斗争在公开场合的爆发,恰恰起到了一个信息披露的作用,让作为最高领导人的普京得以有效观察,从而可以发挥自己最终协调者和裁决者的作用。这种特殊的“分而治之”的策略构成了俄罗斯当下精英政治体系稳定的基础,也是普京这样的领导人个人权威的重要来源。国家在这样的体系里的作用被缩减到精英斗争、展示各自利益和立场的一个平台,而最高领导人(普京)最后来决定如何协调不同的立场。同时,因为俄罗斯政治体系高度依赖于这样的“人工调控”来协调精英之间的斗争,决策体系经常是缓慢而且动荡的。 

按照目前的态势判断,2017年前后俄罗斯政府按计划完成已经公布的私有化方案的可能性微乎其微。更有可能出现的情况是,从基本战略上,俄罗斯政府会努力让市场相信自己对于实施私有化方案的决心,但是在实践上会尽可能拖延时间。每一个进入私有化过程的大型企业都将经历单独的政治博弈过程,而且这个博弈过程会非常冗长复杂;每个主要的国有企业可能都需要专门法律来界定私有化的过程和细节。作为政治妥协,俄罗斯国家可能不会在现有的私有化名录上删除任何一家企业——不管这些企业是否被定性为“战略企业”——而是会以控制重要股份的方式与私人资本、外国资本合作。“黄金股”可能是会被广泛采用的手段,同时对人事的控制是另外一个重要的控制渠道。即便是私有化的部分,也不纯粹以出售资产获得财政收入为主要目标,而是与私人和外国企业换取特定资产,利用资本市场和公司制度来完成私人资本单独无法完成的任务。私有化在这样的妥协方案里就不再是单纯的金融交易或者财政收入最大化的工具。这样的做法不仅仅是俄罗斯“国家资本主义”条件下私有化今后可能具备的特征,其实也已经是进入新世纪以来诸多新兴经济体广泛采用的手段和工具。对于俄罗斯而言,围绕国家资本主义和私有化的冲突还将继续。2008年开始的危机既意味着精英冲突升级的可能性,但也可能促发精英集团之间对于集体脆弱性的认识,从而有助于抑制精英集团内部冲突的规模。今后国家资本主义和私有化这两个趋势是否能够达成上述的妥协,维持政治统治团队的内部稳定,是对俄罗斯政治精英政治智慧的巨大考验。 

 

           出处 : 经济观察报书评