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劉瑜:公民社會促進民主穩固嗎?——以第三波民主化國家為例

2017年06月01日 世界转型经验 ⁄ 共 15129字 ⁄ 字号

【內容提要】發達的公民社會通常被視為民主有效運轉的必要條件。通過對諸多第三波民主化中失敗案例的觀察,本文卻發現,活躍的公民社會未必是推動民主穩固的積極力量。本文根據公民行動的模式,將公民行動分為「規則優先型的」VS. 「訴求優先型的」,並試圖論證,前者才有利於民主穩固,後者則常常成為民主運行的障礙。本文從理論上詳細探討了兩種公民行動的差異,並闡釋了為什麼它們對民主穩固會產生不同的影響。同時,本文也選用了1998年—2014年的泰國和印度尼西亞作為兩個案例,展示不同類型的公民行動導致不同民主走向的機制。

【關鍵詞】第三波民主化 公民社會 集體行動 民主穩固 政治轉型

一、研究背景與問題

2013年6月30日,是埃及時任總統穆西(Mohammed Morsi)就職一周年。當日,埃及爆發大規模的抗議,要求總統下台。事實上,此前針對穆西總統的各種抗議示威已經持續了半年左右。但到6月底的這一天,抗議規模急劇擴大。據稱,大約有1400萬埃及人走上街頭,成為「埃及歷史上最大的抗議示威」。7月3日,對局勢失去耐心的軍方發動政變,將穆西趕下台去。得知穆西下台的消息,開羅解放廣場上一片沸騰,人們燃放煙花,高呼「真主萬能!」、「埃及萬歲!」。許多年輕的革命者、宗教領袖、民間組織領導人發表熱情洋溢的講話,表達對軍隊的支持。成千上萬個埃及人將社交媒體上的頭像換成軍隊領袖塞西的照片,以示感激。

2014年5月7日,泰國的憲法法院宣布,由於總理英拉在一個官員任免的問題上「濫用權力」,解除其總理職務。這是2006年以來,第三位紅衫軍的總理被法院解除職務。對黃衫軍來說,這是又一次「民主的勝利」。此前,從2013年年底開始,他們已經在曼谷街頭持續抗議了英拉政府半年。在此期間,英拉宣布解散議會、2月份提前組織大選、引入第三方談判,都未能平息黃衫軍的怒火。他們於2013年11月佔領財政部、外交部等「各大部委」,2014年1月「佔領曼谷」,2月四處阻撓新大選,並通過法院成功作廢了進行中的選舉。雖然憲法法院解除了英拉的職務,為了「保衛勝利果實」,他們又發起了「最後的鬥爭」,一鼓作氣佔領了諸多電視台、看守政府總部,直到5月20日軍隊政變。

2014年2月22日,在數月的抗議示威之後,烏克蘭總統亞努科維奇「逃跑」了。顯然,這是烏克蘭街頭抗議者的勝利。自從2013年11月亞努科維奇政府宣布擱置與歐盟的聯繫協議之後,烏克蘭的親歐盟勢力就開始了抗議。長達數月的警民對抗之後,亞努科維奇發現自己在控制局勢方面已經黔驢技窮,甚至自身安危也失去保障。於是,他逃向了俄羅斯。他逃跑之後,基輔街頭洋溢著勝利的喜悅。一個抗議領袖宣稱,這次示威成功「證明橙色革命不是一次性的傳說,而是烏克蘭的特色,公民社會是真實存在的。」

上述三場抗議運動都是民間自發的,其運動目標都是將「背叛人民」的民選領導人趕下台。並且,就這一點而言,都取得了勝利。這也是為什麼政府倒台後,抗議者一片歡呼。也就是說,在2013年6月的埃及、2014年5月的泰國以及2014年2月的烏克蘭,公民社會的集體行動都「取得了勝利」。

然而,公民社會的勝利未必是民主的勝利。這三個國家的民眾在取得廣場勝利之後,立刻發現本國的政治形勢不是從糟糕變成了美好,而是從糟糕變成了更糟。

在埃及,穆西被趕跑之後,新上台的軍方領袖塞西很快證明了自己是個獨裁者——甚至比穆巴拉克更獨裁。當抗議政變的力量組織和平示威時,軍方進行了無情鎮壓——1000多名示威者在鎮壓中喪生,數千人被捕。在禁止穆斯林兄弟會(以下簡稱「穆兄會」)勢力參選後,他以96%的高票率「當選」埃及總統。上台後,他又以反恐的名義,對真正的恐怖分子和和平的伊斯蘭政黨不加區分地進行鎮壓,幾乎所有的穆兄會領導層都被扔進了監獄。世俗派的革命者們命運也並沒有好多少——法院、大學、媒體被嚴格控制,異議者不斷地「消失」,集會自由被禁止。毫無懸念地,議會和法院成了政府的橡皮圖章。

在泰國,黃衫軍成功趕跑英拉政府後,似乎再也沒能推動什麼民主改革。軍方以全國維持和平秩序委員會的名義接管了泰國,反對派紛紛被逮捕,政治集會被禁止,媒體被禁言。軍方掌控的議會「選舉」巴育(Prayut)將軍為總理後,連在臉書(Facebook)上給異議言行「點贊」都可能入罪。可以說,黃衫軍以一種與紅衫軍同歸於盡的方式迎來了泰國政治的「新時代」。

在烏克蘭,亞努科維奇的逃跑也並沒有帶來「從此以後幸福的生活」。不到一個月,俄羅斯入侵克里米亞地區,並通過公投完成了對克里米亞的吞併。此後,在東部頓巴斯地區親俄勢力和烏克蘭政府軍之間爆發內戰。儘管2014年9月簽訂了停火協議,但是雙方的違規交火都屢見不鮮。到2016年年初,已有近萬人在衝突中喪生,兩萬多人受傷。儘管後來烏克蘭舉行了新的總統和議會選舉,但是由於叛軍佔領,選舉無法在大面積的國土上舉行,民主的回歸由於戰爭的陰影而黯然失色。

為什麼?難道街頭的聲音不就是「人民」的聲音、街頭的勝利不就是民主本身的勝利?為什麼「人民」在取得街頭勝利之後,反而民主的前景急轉直下?

應該說,民主有兩個邏輯:選票邏輯和街頭邏輯——某種意義上,也可以被視為數量邏輯和強度邏輯,而這兩個邏輯有可能相互衝突。那些在數量上佔優勢的群體,往往能夠贏得選舉並堅信政府權力的合法性,而那些在數量上處於劣勢地位的群體,可能具有極其強烈的政治偏好,以至於無法接受選舉結果,從而走上街頭表達「民意」。對於埃及的穆斯林派而言,穆西代表了他們;對於泰國的紅衫軍而言,他信和英拉兄妹代表了他們;對於烏克蘭的東部與南部民眾而言,亞努科維奇是他們的代表。而世俗派、黃衫軍、親歐派沒能通過選票贏得勝利,他們才走上了街頭——有時候是直接抗議選舉結果,有時候則是在政府的核心議題上事事大規模抗議,試圖從事實上取消選舉結果。那麼,街頭的民眾和手持選票的民眾,誰是「人民」?當民主的街頭邏輯和民主的選票邏輯相互衝突,即,當「人民反對人民」,什麼樣的結果才叫作「民主的勝利」?

這些問題將我們引向對新興民主國家公民社會的思考。當今,「公民社會」似乎已經成為一個天然政治正確的概念。正如帕特南所指出的,公民社會能夠培養公民的參與精神、協商精神並形成組織資源,而這些文化或者組織儲備能夠滋潤民主的生長。從功能上而言,發達的公民社會可以說是克服「集體行動邏輯」的重要機制——如果人人都是個體利益最大化的理性人,那麼維護民主制度的集體行動就很難產生,民主就很難運轉起來。這一觀念經由托克維爾對美國民主的描述,再經由著名的新托克維爾主義者帕特南對義大利的研究,幾乎變成了社會科學的「常識」。

然而,如果仔細觀察被大多數人接受的「公民社會」的定義,會意識到這其實是一個中性概念。什麼叫公民社會?大體而言,公民社會被理解為「一種自願和自主的組織與機構形成的網路,這個網路存在於國家、市場和家庭之外」,「它涉及到公民在一個公共領域集體行動,去表達其利益、激情、偏好和觀念,去交換信息,去實現集體目標,去要求國家實現其訴求,去改變國家的結構與功能,去迫使國家官員對民眾負責」。一般來說,自發性、組織性、公共性和獨立性被視為公民社會的基本特點。至於其表現形式,非政府組織、非官方媒體、集體行動、抗議示威等都是常見的公民社會表現形式。

如果自發性、公共性、組織性和獨立性是公民社會的最基本特徵,似乎沒有理由認為公民社會及其行動一定代表了正義和進步。比如,3K黨(Ku Klu Klan)就是一個自發的,有組織性的,獨立於政府的力量,日本的奧姆真理教也是,甚至很多伊斯蘭極端組織也是。如果有人認為此類「有暴力傾向」的社會組織不能被稱為「公民社會」,顯然,這是在玩一個概念遊戲而已——通過將一個事物定義成「好的」,我們就無須去論證它是「好的」。但在現實中,我們還是要去面對自發民間力量可能具有破壞性這個問題。

即使在宗旨上是非暴力的民間行動,也未必一定會鞏固民主。亨廷頓曾經指出,高度政治動員的公眾,如果置身於制度化程度很低的政治體系,結果往往是不穩定、失序甚至暴力——上述埃及、泰國和烏克蘭的情況似乎正好佐證了這一點。因卡納辛(Encarnacion)通過對比西班牙和巴西發現,西班牙的轉型過程中公民社會並不發達,但它的轉型過程卻相對順利;與之相對,巴西的公民團體生活非常發達,但它所建成的民主質量卻不如西班牙。而伯曼(Berman)通過對魏瑪共和國的分析發現,魏瑪共和國的民主崩潰不是因為「公民社會不夠發達」,而恰恰是公民社會過於發達——遍布社會的各種草根團體,成了納粹主義的傳播和動員網路。沃斯(Voth)等則通過對魏瑪德國的定量研究證實了這一點——他們發現,越是社會資本密集的地方,納粹黨的黨員就越多。

這當然不是說公民社會越發達,民主就越傾向於不穩固。事實上,也有許多研究顯示公民社會對於民主穩固的重要性。除了托克維爾和帕特南的研究,布魯澤特(Bruszt)等人的研究顯示,是否存在強有力的民眾抗議活動,能夠在很大程度上解釋蘇東陣營轉型後的制度分野(為什麼有些走向了民主,有些走向了專制)。路西爾(Lussier)等致力於解釋,為什麼印尼——作為一個貧窮的、族群多元的、專制傳統深厚的穆斯林國家——能夠走向民主穩固,而他們找到的解釋是印尼具有發達的社會資本。

那麼,在鞏固民主方面,為什麼公民社會時而是一種正面力量,時而卻是一種破壞性力量?這正是本文試圖探討的問題。筆者認為,根據其行為模式,公民社會的行動大體可以分為兩種:規則優先型 VS. 訴求優先型。如果一個國家公民社會的行動普遍是規則優先型的,那麼其民主就更容易實現穩固,如果是訴求優先型的,那麼反而可能破壞民主穩固。固然,一個國家的公民社會陷入哪種情境,往往有歷史、結構和制度等因素,但公民社會的行動者也往往有一定的選擇空間,因而在一定程度上影響本國政治走向。

在展開討論之前,還需對概念做兩點說明。第一,本文所指的公民社會主體是相對廣義的——既包括非政治性的民間組織或網路,也包括在野反對黨。這是因為在現實的公民社會中,很難清晰地區分政治性與非政治性組織的力量。反對派政黨和反對派公民群體往往相互配合甚至相互轉化。比如烏克蘭2014年的革命,廣場上的抗議者往往與重大反對黨(比如季莫申科的祖國黨、民族主義的自由黨、親歐盟的烏克蘭民主改革聯盟)相互聲援。又比如在泰國,黃衫軍勢力非常複雜,其中既包括反對黨民主黨成員及其支持者,也包括無數媒體和公民組織——素貼(Suthep),反英拉的黃衫軍領袖,2013年年底乾脆從反對黨議員職位辭職,來到街頭領導反政府運動。而在埃及,穆兄會「進」則組成一個政黨(自由與正義黨),「退」則是一個社會組織,甚至在政治條件不允許的情況下(比如塞西治下),連組織都不是,只是一個鬆散的信念網路,因此很難將其政黨特性與民間網路特性進行強行切割。正因為兩者之間這種千絲萬縷的關係,不少學者將反對黨也納入到了公民社會的討論當中。

第二,對公民社會的討論有諸多維度,本文格外關注的是其「集體行動」維度,而不僅僅是社會信任、社團密度、組織結構等維度。一方面,這是由本文的研究對象決定的——就民主穩固而言,公民社會的集體行動比其他維度具有更直接和顯著的影響。另一方面,理論上而言,已有學者論證,「挑戰精英的行動」甚至比「社團生活的密度」更能體現民主賴以生存的社會資本,因此要理解社會資本,除了要理解民間社團生活,也必須觀察集體行動。尤其在社交媒體發達的當代,集體行動不再依賴於邊界清晰的社團組織,因此僅僅從社團的密度和成員凝聚力入手,很難準確評估公民社會的影響。

二、文獻回顧與簡評

學者們早就認識到不是所有的公民社會組織都有利於民主運行,因而試圖區分「好的」和「壞的」公民社會組織。帕特南在其名著《讓民主運行起來》中區分了兩種公民社會組織結構:垂直的VS. 水平的。在他看來,組織結構水平的公民組織滋生平等互惠觀念從而有利於民主穩固,而垂直結構的民間交往助長等級觀念,則可能惡化民主發展的條件。據此,他將政黨、組織化的教會(至少是天主教教會)和工會排除出了公民社區(civic community)的範圍。

另外一些學者則強調紐帶型VS.橋樑型(bonding VS. bridging)社會組織的不同。根據這一觀點,如果社會組織將不同的群體混合起來,那麼它將產生正面的社會資本,但是如果人們的結社行為只發生在「和自己一樣」的人群中,這樣的社會資本則可能有害。斯多爾(Stolle)等通過跨國社會組織的研究發現,社會組織的多樣性與包容性對於它能否產生正面的社會資本起到一個決定性作用。瓦斯尼(Varshney)則通過對1950年—1995年印度的印度教徒-穆斯林衝突的研究發現,密集的公民社會網路本身並不能防止宗教衝突,只有當這些組織網路呈現出「跨族群」的特徵時,才能夠緩解衝突。

另一個分類標準是公民網路的組織程度。根據這個標準,可以將公民社會區分為組織化的VS. 揮發性的。上述瓦斯尼的研究就注意到,公民交往可以區分為「有組織的VS.日常生活的」(organized VS. quotidian),雖然日常生活型的公民社團也有利於緩解衝突,但是有組織的社團更能經受族群衝突的考驗。通過觀察烏克蘭抗議的觀察,維依(Way)發現那些街頭抗議組織大多是一陣風一樣形成,又一陣風一樣散去,缺乏組織所具有的結構性、穩定性和長期性,因而很難構成穩定局勢的力量。

對公民社會做出的這些區分,當然都非常具有啟發性。但是,就民主穩固這個問題而言,筆者認為,從公民社團的組織結構、組織成分或者組織程度進行劃分,很難用以分析民主能否穩固。比如,就垂直VS.水平的組織結構而言,2013年—2014年埃及、泰國和烏克蘭的抗議者,很難說他們具有垂直的、嚴密的等級結構。事實上,抗議者往往由社交媒體臨時聚集起來,交往結構非常水平,但這並沒有阻止民主體制在這些國家遭遇重大危機甚至崩潰。同樣,就組織是否具有「橋樑性」而言,伯曼發現德國魏瑪時期充滿了大量「橋樑性」的社團,但是它們依然成為納粹主義的傳播和動員網路。事實上根據伯曼,納粹黨之所以成功,恰恰在於其「橋樑性」,而同時期其他的德國政黨都過於自我封閉,自我限定在一個身份單一的圈子裡。此外,就組織程度而言,針對帕特南在《獨自打保齡球:美國社區的衰落與復興》中對美國社會資本下降的哀嘆,英格利哈特(Inglehart)和維爾澤爾(Welzel)通過研究指出,由於社交媒體和互聯網的興起,公民社會的組織形式正在經歷一個轉型——從正式的結構化組織轉型為鬆散的流動性網路,但這並不意味著社會資本的流失,而只是其表現形式發生了變化。克提爾遜(Kittilson)等也發現,互聯網公民社會儘管缺乏傳統公民社會的組織化水平,同樣能夠激發公民精神與政治參與感。

在筆者看來,就民主穩固而言,區分公民社會質量最有意義的標準,是公民集體行動的方式——具體而言,根據其行為方式,公民社會的集體行動可以被分為規則優先型VS.訴求優先型,如果一個國家充滿前者,民主鞏固的概率大大增加,而如果充滿後者,民主的維繫則岌岌可危。

三、兩種公民行動模式與民主穩固

毋庸置疑,公民社會對於民主穩固有重大影響,不過,並非公民社會越活躍,民主就容易穩固。正如阿爾蒙德等在《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》中所論述的,理想的公民文化並非是一種參與至上的文化,而是一種混合文化(參與性、服從性和政治冷漠之間的混合)。理想的公民社會也並非一個「造反就是有理」的社會,而是一個在規則的軌道上參與政治的社會。

一方面,這個公民社會應當是強有力的。一個鴉雀無聲的社會不利於民主鞏固,這與權力在不受監督的情況下走向腐化和絕對的天然傾向有關。如果沒有「看門狗」組織的監督、媒體的曝光、社會運動施加的壓力,執政者往往有濫用權力的自然趨勢。即使有三權(或兩權)分立與政黨競爭,沒有來自公民社會的壓力,權力制衡很容易演變為寡頭之間的利益交換。新興民主國家尤其如此。在新興民主國家中,民主穩固最常見的挑戰是威權復辟或者隱形復辟。很多政治家最初之所以接受民主選舉,只是擺脫危機的權宜之計,一旦危機最緊急的時刻過去,就開始原形畢露,恢復獨裁或者建立所謂「不自由的民主」。這些情況下,一個警覺甚至吹毛求疵的公民社會往往會成為新專制的重要狙擊力量。

但另一方面,公民社會同樣可能從另一個方向威脅民主穩固。正如政治家可能因為「一己之私」而顛覆民主,社會團體同樣可能因為「一群之私」而顛覆民主——這種「群私」可能是宗教的、地方的、階層的、行業的、觀念的或甚至某個政策上的聯盟。什麼樣的公民社會可能威脅民主穩固?如果一個國家的公民群體頻繁採取「訴求優先型」行動,那麼該國民主就很難穩固,而如果公民行動表現出「規則優先」的特點,民主則相對容易穩固。

什麼是規則優先型公民行動,什麼是訴求優先型?民主體制下,規則優先型公民行動意味著行動者在既定憲政規則當中表達其偏好;當現有規則框架暫時無法達成其訴求,他們要麼調整自身偏好,要麼爭取在下一輪努力中達成偏好;即使現有憲政規則本身存在不足,他們亦是有規則地改變規則,而不是通過暴力、政變、騷亂來改變它。與之相對,訴求優先型公民行動則往往將其訴求的即時滿足視為最高目標,為此不惜繞開、破壞甚至摧垮民主框架本身。當然,這種區分的一個重要前提,是此處的規則指通過民主程序建立起來的憲政規則,而不是欽定的政治規則——未經民眾同意的規則顯然難以要求民眾去遵守,只約束民眾而不約束政府的規則更不是真正的憲政規則。

具體而言,兩種公民社會行動模式可以從政治價值、訴求性質、行動策略、政治文化上進行區分。當然,這四個方面往往相互貫通,之所以做一個劃分,只是試圖用一個放大鏡機制去更清晰地展示差異。同時,這種區分在很大程度上是一種理想類型的區分,現實中特定的公民社會行動往往具有某種傾向,但並不必然牢固地附著於這個連續譜的某一端,也並不一定體現某個類型的全部特點。

下面筆者將從這四個方面對兩種公民行動模式進行說明,論述為什麼它們對於民主穩固會產生不同的後果。

(一)政治價值

規則優先或訴求優先,一個根本的區別在於將民主視為追求偏好的工具,還是將其視為價值本身。一些人認同民主,可能因其包含的政治參與權利和平等觀念,而另一些人認同民主則更多的是因為「民主化了生活水平就高了」、「民主化了上學看病就免費了」、「民主化了就不會失業了」等等。雖然民主轉型未必與生活水平、社會福利、就業保障等價值相矛盾,甚至可能在特定條件下促進這些價值,但它也未必能保證這些目標的即時達成,或這些成就能夠平等地普及到每一個人。對於那些將民主主要視為滿足自己偏好的工具的人,如果其偏好無法即時達成,那麼他們隨時可能「換個工具」來實現其目標。

將民主視為偏好滿足的工具之所以容易引發動蕩,是因為一個民主國家的憲政框架只有一個,而政策議題千千萬萬。如果一部分人願意為某個政策主張突破憲政規則,實際上就是為憲政體制的動搖創造了千千萬萬個入口。比如,烏克蘭2014年的憲政危機始於亞努科維奇暫停歐盟聯繫協議。固然,靠近歐盟對烏克蘭的發展和進步很重要,但是否值得為了一個政策動搖政治制度本身?畢竟,逆轉這一政策完全可能訴諸新一輪的施壓或協商,而未必需要推翻一個民選政府。

不妨將對民主內在價值的認同視為一種「耐心儲備」。固然,對民主內在價值的認同,很少有人會到達原教旨主義的高度(「餓死也要民主」),但這一認同程度越高,在偏好無法即時滿足的情況下,民主體制就越經得住「磨損」與「消耗」。通過對拉美國家1944年—2010年的研究,梅因沃林(Mainwaring)發現,當一個國家的主要政治力量對民主具有規範性而非僅僅工具性認同,其民主崩潰的概率會大大下降。

對民主的認同是工具性的還是規範性的,一個重要指標是當某個政黨選舉失利時,其支持者是否接受失敗。拒絕接受一場相對自由公正選舉中的失利,是將民主當作政治工具的徵兆。2000年美國大選,布希和戈爾的得票率十分接近,甚至戈爾所得到的民眾選票更多,但當最高法院通過布希 VS. 戈爾判決將勝利交給布希時,美國一半左右失望的選民並沒有走上街頭「揭竿而起」,而是默默接受了法院的裁決。這種「耐心」,正是將民主規則置於選舉結果之上的政治價值觀表現。

相比之下,很多新興民主國家出現了失敗者在選舉失利後不認輸的情形。有時候「耍賴」的是執政者,另一些時候「耍賴的」則是反對派。當蒲隆地1993年選出一個胡圖族總統時,反對者的反應是將其刺殺,從而引發了1993年蒲隆地內戰。在象牙海岸,2010年的總統選舉競爭時,當代表南部勢力的巴博(Gbagbo)輸給代表北部勢力的瓦塔拉(Quattara)時,巴博支持者的反應是拒絕承認選舉結果,後果是2010年—2011年的象牙海岸內戰的爆發。而在奈及利亞,當2011年總統大選中代表北部穆斯林勢力的布哈里(Buhari)輸給代表南部勢力的喬納森(Jonathan)時,北部各州的反應是暴力騷亂,導致成百上千人在衝突中死亡。不尊重選舉結果,往往釀成重大政治危機,輕則民主倒退,重則血流成河。如果相當一部分社會群體以選舉結果來定奪民主的價值,選舉的周期性實際上會造就政治危機的周期性。

(二)訴求性質

規則優先或訴求優先,也會體現於集體行動的訴求性質。簡單而言,規則優先的公民行動傾向於表達事關普遍權利的訴求,而訴求優先的公民行動傾向於表達具有排他性的特殊利益訴求。「黑人權利運動」、「女權運動」、「言論自由運動」、「嫌犯的法律援助權」主張等等是典型的普遍主義訴求,因為它們呼籲普遍權利能夠平等地落實到每一個社會群體或每一個領域。相比之下,訴求優先的公民行動更傾向於追逐特殊的、局部的、排他性的權益。

最典型的特殊主義,是某些極端宗教分子無視私域與公域的界限,試圖將自身律法強加於整個社會。比如奈及利亞的極端伊斯蘭組織博科聖地(Boko Haram),試圖通過暴力將伊斯蘭法強加於其佔領區,而他們詮釋的伊斯蘭法禁止任何西化的行為——包括投票、穿T恤長褲以及接受非宗教教育。伊拉克和敘利亞邊境的ISIS(「伊斯蘭國」),索馬利亞的青年黨(Al-Shabab)組織,至今活躍在阿富汗的塔利班,利比亞的安薩爾陣線(Ansar Al-Sharia),分散在馬里、葉門等地的基地組織,印尼的伊斯蘭祈禱團(Jemaah Islamiah)等等都有類似訴求。

當然,不是所有的特殊主義訴求都如此極端。有些社會組織未必公然宣揚暴力強制,但是其政策偏好相當偏狹。比如,印度的民族志工組織不斷向政府施壓,要求強化公立教育和媒體中的印度教元素,並敦促立法限制印度教徒改宗退教。在巴基斯坦,2011年一個虔誠的穆斯林信徒卡得里(Qadri)刺殺了旁遮普省省長(一個對「褻瀆法」表示不滿的世俗派政治家)。隨後,500位宗教領袖發表聲明,「我們向卡得里的勇敢、無畏和信仰致敬」。當卡得里被帶到法庭接受審訊時,門口圍滿了歡呼的人群,彷彿他是一個英雄。在馬來西亞,2015年9月爆發了一場大約有5萬人參加的反華遊行,遊行中的口號包括「捍衛馬來人的權利」、「馬來西亞是馬來人的馬來西亞」等,甚至有人向華人記者高喊「中國豬滾回中國去」。

有些特殊主義訴求,則表現在經濟社會領域:行業保護、貿易保護、壟斷利益、針對特定人群的福利補貼等。在權利觀念已經泛濫化的當下,此類公民群體往往將其特殊利益主張宣稱為「權利」。當印尼總統2014年年底宣布削減油價補貼時,印尼立刻爆發了大規模的抗議——事實上,油價補貼每年花費印尼政府200億美元,而補貼的卻並非真正的窮人,因為真正的窮人很少開車。2015年,針對上漲的學費,南非的大學生髮起了洶湧的抗議,其中很多人要求整個大學教育免費——對於一個連中小學教育都難以保障的國家,這種要求顯然過於超前。當希臘政府於2015年11月推出公務員養老金改革方案時,迎來的是風起雲湧的抗議——哪怕本國養老金系統已經由於嚴重債務而搖搖欲墜。

特殊主義訴求泛濫容易引發民主動蕩。這一點並不難理解。對特殊利益的廣泛追逐,很容易使政治生活淪為一場「會哭的孩子有奶吃」的競賽——誰哭得響亮,誰得到好處。這種「哭聲大賽」很容易動搖民主,因為從經濟上而言,「豬肉桶政治」泛濫可能為財政危機埋下伏筆,而從政治上而言,對某一群體的「特殊照顧」會造成其他群體的相對剝奪感,從而激化社會衝突。比如,摧垮泰國英拉政府的導火索之一,是她對農民的過度補貼。通過補貼,政府人為抬高了泰國大米的市場價格,但最後導致了150億美元的財政損失。在反對派看來,這種諂媚農民的「豬肉桶政治」構成了事實上的腐敗,而其憤怒也成為泰國街頭運動的動力之一。

(三)行動策略

兩種公民行動的策略也有不同傾向,並對民主穩固帶來不同後果。規則優先型公民行動傾向於通過制度化協商達成目標(投票、政黨競爭、立法機構辯論、司法程序、合作主義式協商、媒體辯論等等),而將大規模街頭運動作為一種「救濟手段」來使用;訴求優先型公民行動,則往往將大規模街頭運動作為訴求表達的第一手段——如果不是唯一手段的話。

固然,即使是注重規則的公民群體也會時常訴諸街頭運動,但通常是配合制度化渠道同步進行,或在窮盡其他手段之後作為救濟手段推出。美國20世紀50年代—60年代的民權運動中,民權分子組織了風起雲湧的街頭示威,但與此同時,公民社會的制度化活動也密集而持久。無論是司法訴訟路徑(比如1955年的布朗訴托皮卡教育局案[Brown v. Board of Education of Topeka]),還是推動國會立法路徑(比如1964年的《民權法案》[Civil Rights Act]),或者推動行政法令路徑(比如約翰遜政府的「平權法案」),或者利用聯邦博弈路徑(比如聯邦政府護送黑人學生進入小石城的學校),或者民間組織幫助黑人進行選民註冊的草根運動……充滿激情的街頭運動與各種制度化協商與博弈並駕齊驅。

然而,或許是由於街頭運動這種政治參與方式門檻低、「見效快」,或許是由於某些政治家對制度化參與渠道的刻意堵塞,許多新興民主國家的公民社會格外熱衷於頻繁、持續、大規模的街頭運動。蘇東劇變以來,烏克蘭民眾已經四次取得街頭革命的「勝利」:1990年成功趕跑了蘇聯時代的領導人,1993年迫使當時的總統接受提前選舉,2004年橙色革命趕跑了亞努科維奇,2014年再次趕跑了他。2011年—2013年,埃及人則幾乎沒有離開過街頭,「一氣呵成」地趕跑了穆巴拉克、推動了議會選舉和總統選舉、趕跑了穆西政府。同樣,2004年—2014年間,泰國的黃衫軍和紅衫軍可以說輪番「駐紮」曼谷街頭,使得佔領運動成為泰國政治的「常態」。還有菲律賓,1986年以來發起第一次人民力量運動,第二次人民力量運動,第三次人民力量運動……每隔幾年就有數百萬人上街遊行,試圖通過街頭運動解決一切衝突。這些例子顯示,街頭運動一旦在某國成為政治參與的主流模式,它往往具有巨大的歷史慣性。人們傾向於反覆運用自己在街頭獲得的參與「技藝」,而這種參與方式一旦形成路徑依賴,往往對制度化參與具有一種「擠出效應」。

問題不在於訴諸街頭運動來表達偏好,而在於將街頭運動視為政治參與首要或甚至唯一的形式。在新興民主國家,民眾平時往往對公共生活非常冷漠,但當街頭運動興起時,激情四射的人群突然大量湧現。維依(Way)指出,在2014年巨型街頭動員之前,烏克蘭社會對亞努科維奇的許多不合理政策反應非常冷淡。無論是與俄羅斯的黑海艦隊協議,還是對憲法的非法變更,或是對反對派領袖的抓捕,都沒有激發烏克蘭公民社會的積極關注。但是,缺乏與權力機構細水長流式的互動與施壓,後果則是壓力如火山爆髮式噴涌。

由於街頭運動的幾個特點,持續大規模的街頭運動未必有益於民主穩固。首先,人群的聚集效應很容易導致秩序失控或暴力化。烏克蘭2014年的示威本來是和平的,但是很快,反對派這邊湧現出了右翼黨的民兵組織以及「天堂百人團」,而親政府派中出現了僱用打手專門騷擾示威者。泰國2013年抗議英拉的遊行示威本來也是和平的,但是,在大學生攻擊了一個搭載紅衫軍示威者的計程車司機後,混亂中爆發槍戰,導致4人死亡。

其次,大規模持續的街頭運動容易產生兩極化效應。由於最執著、最激進的力量傾向於在街頭停留最久、聲音最大,最後這些最執著、最激進的聲音往往成了一場社會運動的代表,而事實上他們可能既不代表一場運動中的多數人,更未必代表它最理性的聲音。比如2009年當泰國黃衫軍憤怒佔領政府大樓時,一項曼谷大學的民調顯示,70%的人並不贊成這種做法。

再者,由於街頭運動的劇場效應,它很難成為一個達成妥協的場所。很多心理學研究都顯示,公開的行為往往具有凍結效應——人們很難收回或者弱化自己在公開場合的表態,越公開越是如此。由於街頭運動實際上是邀請全世界鎂光燈來到自己的舞台,巨大的圍觀群體往往急劇縮小對抗雙方的迴旋餘地和政治彈性。因此,在街頭運動中,我們很難看到議會或者機構協商中的討價還價和策略性妥協。

正是因為街頭運動的這些特點,街頭運動的規模與民主穩定性之間的關係很可能是倒U型的。一旦街頭運動的烈度和頻率超過一定的節點,民主的穩定性反而開始下降。無論是沉浸於「人民力量」的菲律賓,還是黃衫軍、紅衫軍輪番上場的泰國,或者在其短暫民主生涯中廣場政治永不落幕的埃及,都很難說是新興民主國家的楷模。相比之下,智利、印尼、波蘭、波羅的海三國等等,都是街頭相對平靜的第三波民主化國家,同時也是轉型相對成功的國家。

某種意義上,能否成功將街頭政治激情轉化為一種制度化協商的熱情,成為民主能否穩固的一個關鍵因素。在整個「阿拉伯之春」運動中,突尼西亞之所以能夠取得一定的民主成果,很重要一個原因就是反對派在關鍵時刻能夠將街頭力量轉化為機構性對話力量。在轉型之初,突尼西亞的政治衝突與埃及十分相似:2011年,有組織的伊斯蘭派贏得了大選(在埃及是穆兄會,在突尼西亞是伊斯蘭復興運動黨),引發政治世俗派的警覺與不滿。在一觸即發的政治對峙中,某些政治焦點事件(在埃及是新憲法公投,在突尼西亞是著名世俗左派政治家連續被刺殺)導致了反對派的大規模示威遊行,示威者都強烈要求政府下台。不同在於,一方面突尼西亞的執政黨更具有妥協精神;另一方面,突尼西亞的公民社會也更具有協商精神。突尼西亞總工會、商會、律師協會和人權聯盟共同組成的「突尼西亞全國對話四方團」(以下簡稱「四方團」),在「火山」即將爆發之際,推動了突尼西亞各個政黨、主要反對派團體協商談判,並最終在各方有所讓步的基礎上,就突尼西亞的民主轉型達成共識。眾所周知,「四方團」也正是因其推動對話的角色,獲得了2015年諾貝爾和平獎。

(四)政治文化

最後,就政治文化而言,規則優先型公民行動傾向於塑造一種注重妥協、漸進和寬容的現實主義文化,而訴求優先型的行動則傾向於形成一種講求「鬥爭到底」和「痛打落水狗」的理想主義文化。

客觀地說,除了某些極端組織,很少有社會群體主動要求推翻民主。新興民主國家的民主坍塌往往是各方力量合力的結果,而未必是某方刻意為之。合力的一股,來自於企圖復辟威權主義的政治家,另一股則來自社會自身。當反對派組織面對新生民主中的某些問題做出「你死我活」的反應,並出於「民主危在旦夕」的危機意識堅持對抗到底,政治裂縫往往會加速擴大,及至最後破裂。

某種意義上,這種「民主危在旦夕」的預言往往會成為一個「自我實現的預期」:未必是議題本身,而恰恰是反對派將某個議題的重要性無限放大,並藉此實現了超級社會動員,民主就的確危在旦夕了。換言之,往往不是民主意識的缺乏,而恰恰是對完美民主一步到位的執著,導致行為缺乏彈性,最終造就了民主危機。在這個邏輯的漩渦中一個關鍵的節點,是當反對派捕捉到政府某些有違規則的行為時(至少在他們眼裡是「有違規則」),如何詮釋與應對?是就事論事,還是把任何爭議當作一個國家「民主生死攸關」的時刻,拒絕任何妥協讓步,從而發動「二次革命」?

比如,埃及的憲政危機是否只能以民主崩潰為出口?未必。2012年11月22日,穆西宣布制憲會議可以不受法院裁決的影響,這成為大規模街頭抗議的導火索。顯然,穆西的目的是防止被世俗派掌握的法院解散制憲會議或者宣布憲法無效。並且,穆西12月強行推動憲法公投在政治上顯然極不明智。不過,即使對新憲法不滿,只有「戰鬥到底、推翻穆西」才能修憲嗎?且不說穆西的主張(以民意而不是法院來決定製憲方向),本身也不完全是「無理取鬧」,即使無理,也有諸多制度內的救濟措施。從短短兩年內穆斯林勢力的選票就一跌再跌的趨勢來看,在憲政框架內把穆兄會選下來不是沒有可能。突尼西亞的第一次大選,伊斯蘭復興運動黨勝選,第二次就降為第二大黨了。如果埃及政治世俗派有一定耐心,或許他們也可能在第二次,或第三次、第四次大選中取得同樣成績。而且,已有學者指出,伊斯蘭復興運動黨在上台後,自身常常會走向觀念的溫和化。此外,面對抗議穆西也並非毫不妥協,他對修改憲法表達了開放的態度,並邀請世俗派的民族拯救陣線來參與對話。但是,經過兩年街頭運動的洗禮,埃及的革命者們已經進入了「街頭即正義」、「正義在當下」的思維方式,毫不退讓,堅持要讓穆西立刻下台、廢除憲法、解散議會,否則絕不收兵。可以說,無力將街頭政治轉化為政黨政治,從抗議模式轉入協商模式,從革命者變成「忠誠的反對派」,是埃及民主崩潰的重要原因之一。

相比之下,面對新生民主的不完美,另一些國家的公民社會表現出更大的政治彈性。土耳其在1983年的這次轉型之初,民主存在重大缺陷——軍方通過國家安全委員會等設置為自己保留了相當大的政治權力,而這一「保留地」是通過之後二三十年的努力才慢慢拆除的。同樣,智利是在皮諾切特政權倒台15年之後(2004年),才通過憲法改革將軍人干政的手腳給「捆住」。近年緬甸的改革路徑類似——軍人通過保留一定份額的議會席位,以實現自身的「軟著陸」。儘管這些做法在很大程度上與徹底的民主原則背道而馳,但很多情況下民主並非一蹴而就,往往需要時間才能落地生根。如果土耳其、智利或者緬甸的民眾像理想主義的埃及革命者一樣,因為這些缺陷,在轉型伊始就有數百萬人湧上街頭,「不達目的誓不罷休」,可能這些國家的民主體制在新生階段就已經夭折。

綜上所述,當一個社會傾向於認同民主的內在價值而不僅僅是其工具價值,追求普遍權利而不僅僅是特殊利益,積極運用制度化協商渠道而不僅僅是街頭政治,並且遵循政治現實主義的原則去改進政治,它最有可能為民主的落地生根提供土壤。

四、案例分析

五、總結

眾所周知,很多新興民主國家遭遇了民主穩固困境——或出現民主倒退甚至崩潰,或陷入「偽劣民主」難以自拔。在相當多的情況下,執政者(尤其是那些具有獨裁傾向的政治強人)對此負有主要責任。但另一些情形下,公民社會也「對此亦有貢獻」。儘管很多人天然將公民社會看作民主穩固的支撐力量,本文試圖論證,根據其行動模式,公民社會可以分為兩種——規則優先型VS. 訴求優先型——前者有利於民主穩固,後者則可能成為民主穩固的障礙。

這兩種公民社會行動模式的區別體現在政治價值、訴求性質、表現形式和文化心理等各個方面。訴求優先型公民行動注重民主的工具價值、傾向於表達特殊主義訴求、熱衷於大規模持續街頭運動並缺乏妥協讓步精神,往往成為民主倒退甚至崩潰的推動力。規則優先型公民行動則相反。區別並不在於兩種公民行動的參與者誰更認同民主——執著的民主愛好者同樣可能因其「執著」,甚至恰恰因其「執著」,而摧毀民主。公民社會的行動方式比其宣稱的行為目標更能影響民主穩固的前景。本文還採用了泰國和印尼這兩個案例近年的經歷,對此進行了闡釋。

當一個民主政體發生激烈衝突時,人們傾向於認為是社會的二元對立結構導致了政治的兩極化,而政治兩極化帶來了民主危機。但是,政治的兩極化是一個動態過程而非靜態條件。泰國的確存在著城鄉之間的社會矛盾(正如幾乎所有發展中國家都是如此),但是這個矛盾是否必然帶來政治兩極化,卻在很大程度上取決於各方政治力量如何應對。矛盾激化的緣由往往不是,或不完全是,起點處的社會裂痕,而是雙方在對抗過程中的所作所為——甲方的A行為導致乙方的B行動,乙方的B行動又導致甲方的C行為,甲方的C行為又導致乙方的D行動……等到事態發展到Z時,起點處的社會裂痕對事態的解釋力已經被大大弱化。所以,對抗雙方到底是採用刺激性行動來火上澆油,還是用相互妥協退讓來給事態降溫,很大程度上影響著政治矛盾向哪個方向移動。通過台灣的藍綠對抗也可以看出來,當對抗雙方都尊重基本憲政規則時,被民主轉型激化的政治矛盾完全可能通過民主的深化而走向緩和。

當然,一個國家公民社會的行動模式受制於諸多因素——歷史傳統、社會結構、經濟狀況等,尤其不同國家公民社會面對的執政者不同,因而公民社會的行動空間和策略也必然不同。但是,多數遭遇民主穩固困境的國家都很難說註定了民主會夭折。像印度、印尼、南非這種轉型條件非常「先天不足」的國家,其民主相對穩固說明了關鍵時刻政治選擇的重要性。需要做出選擇的不僅僅是執政者,同時也是公民社會的行動者。第三波民主化國家的無數歷史時刻,公民社會都曾經面臨過是否升級對抗、是否策略性妥協、是否運用暴力、是否參與制度化協商等選擇,而他們在歷史細節處的選擇常常構成整個國家走向的拐點。

劉瑜:清華大學政治學系

转自:《开放时代》2017年第1期