杨明勋、骆长毅 : 检察体系的宪政结构安排

2019年11月28日 专题研究, 中国战略分析季刊 ⁄ 共 2424字 ⁄ 字号
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题  纲

 

检察体系的组织设计与职权安排,涉及总体宪政改造时的宪政结构问题,惟罕见于相关讨论。在宪法史上,中华民国创建者孙中山多次提及监察权独立,却对检察官署之设置与检察权内涵未有着墨,然而,从西方立宪主义(constitutionalism)脉络观察,检察官始自法国大革命之制度产物,作为中立官署制约法院专横,担任国家公益的代表人追究法律责任,法治文明递嬗,检察官职权更加扩张,甚置于民法事件与行政法事件等公益代表人地位,检察官作为中立官署的宪法功能也逐渐确立。台湾推行民主转型后夹杂西方宪政思潮与中华法系的宪政特色,其经验作为华人唯一的民主宪政典范(model),将给予中国整体宪政思考下提供启发,本文将着重于以下重点研讨:

 

  • 司法建制

 

司法建制独立在于规划独立运作的司法体系,法院独立运作则更是理所当然,毕竟,法律作为社会道德的最后防线,具有受理争议案件依法进行具有权威性价值判断的决定功能。法院若要服从于政府或议会,则沦为替掌权者背书的橡皮图章,难以完成定纷止争之宪政任务。本文在此系指广义的司法,质言之,检察官署等同法院所想又的司法独立原则所保障,必须独立于行政体系与立法体系之外发挥其宪政功能。中华法力下的政治文化长期缺乏妥协性格,尤其长久的司法体系不彰在两岸与港澳都是长期沈淀于政治文化之中,若司法的组织尚且无法独立自外于政府,必然难免面对执政者意欲对于司法者威逼利诱,或以政治操弄得权力运作干预司法,技术性控制司法结果。以台湾经验为例,检察体系长期受制于行政院,虽在法院组织法和刑事诉讼法规定下,检察官具有独立官署地位,得独立行使职权,但其政治责任则难免受到检察署和法务部的制约,法务部部长属于政务官,并由同为总统任命的行政院长所提请总统任命,整体的政治课责下,仅因畏惧舆论监督而隐蔽于台面下,并不代表不存在执政者控制检察权遂行打击政敌的情形。2013年马英九曾以总统身分接见检察总长黄世铭听取监听侦察报告,对时任议长王金平与最大在野党议会领袖柯建铭采取政治手段究责即为重大争议。检察体系若隶属于议会,则容易受到代议政治的影响,与议会监督行政体系的立法权相混淆,成为议会专横的温床,并不立于政治和谐与社会稳定。

 

  • 检察机关首长应民选

全国检察首长民选,参选资格与国家元首相同;地方层级检察长亦得民选,参选资格与地方首长相同。检察首长依照管辖层级直接对人民负责,检察政策受人民检视,以彻底改革盘根错节的官僚氛围,破除保守心态下掩护不义的检察文化。

 

  • 检察机关兼具监察职权

 

法治一定要先治官、后治民,检察必须独立于立法-行政-司法之外,不再附随于行政机关之控制,真正成为正义的化身。同时,针对公务人员违法失职的状态,检察官既有专司打击腐败官吏的职权,同时在官吏的是任上进行法律评价,对于违反官箴的公职人员给予淘汰,在权力分立与制衡原则的功能主义考虑下最适当划归检察体系。诚如孙中山所言,监察体系的独立运作系中国固有政治制度,善用中华法系所沈淀的政治文化遗产,以及借鉴两岸监察权运作的制度沿革与实施经验,应是作为宪政制度探索与倡议的借鉴。监察权在于公务员身分职位与保障的课责,赋予具中立性官署地位的检察机关,较易杜绝争议,若任由政府各级首长恣意安排人事汰除,下级官吏难担忧受考评影响而逢迎上意,导致政治腐败。若任由监察机关独立组织与检察体系分离,以台湾经验而论难以达成廉能政治理想。由于监察院缺乏强制处分权,其发见腐败又是官吏犯罪的常见态样,但检察机关与监察院之间缺乏横向联系机制,且两者的宪制地位并不对等,导致彼此之间的公文往来难以迅赴机宜。本文主张,监察权是公务人员职务责任上之「侦察权」,针对官吏违法失职导致难以符合人民付托,可以进行政治责任、法律责任与行政责任之追究。

惟须注意者,监察机关与检察机关合一并非其职权难以有效制衡,法院仍得以司法监督制约检察权与监察权,但其审查密度则容有斟酌余地。本文以为法院检视检察机关裁决案件时,若遇普通案件则交由,如同面对政府基于其行政专业判断余地(Beurteilungsspielraum)一般,自应给予检察机关职权行使的充分尊重,除显然违反法令或有未践行正当法律程序之疑义,法院方介入争议,否则,基于检察权独立运作与中立性地位之信任,采取较为宽松的司法审查基准,由检察权对于掌理案件。

 

  • 设置军事检察体系

 

军队具有统治高权,且是国家具有唯一合法性且正当性垄断武力的团体。军事行动常涉及军事机密,且与国家安全范畴难以清晰区别,其案件侦察上应有独特性,但军队因其任务与训练缘故,与公民社会之间的联络更加封闭,军中文化难以避免有官僚现象。考虑军事审判制度在两岸均有长期实施的经验,尤其是台湾军事审判制度在2013年历经重大变革,军事司法体系回归普通司法体系职掌,则是本文一个想要思考与探讨的问题。台湾学者李佳叡、林钰雄针对军事审判法进行病因分析,得出审检不分立、终审频繁发回军事法院、军事法官欠缺独立性等问题,而此等病征的背后,都难脱国防部一手遮天,独掌大权控制军事审判的阴影,让本来应该属于司法权一环的军事审判权,成为了台湾司法的蛮荒之地,军人更蒙受沦为次等被告的危险。本文对此深表赞同,但对渠等质疑「违反军事刑法的案件一定必须由军事法院审理、另外适用军事审判规则」的命题本来即非绝对,则不以为然。毕竟军事案件有其特殊性,军事案件的事实认定与法律适用之间存在军事专业、统治高权与国家安全等高度政治敏感性问题,一概交普通检察机关侦察,以司法官僚之专业水平,以及与军中文化之陌生与隔阂,将难以胜任处理是类案件。故本文倡议应维持军事检察体系,但其组织设计可置于检察体系内,成为检察体系内部掌理军事案件的特殊次级检察体系,由最高检察首长直辖,一方面能确保军事检察体系不受各级普通检察体系的官僚掣肘,另一方面则可收检察一体原则之功效,以最高检察首长对军事检察体系进行内部监督,贯彻军事检察体系实践军中正义。

 

 

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