张博树 制衡权力:总统制框架内的行政双首长制

2020年07月04日 中国转型研究, 政制设计, 最新文章, 首页 ⁄ 共 15022字 ⁄ 字号
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制衡权力:总统制框架内的行政双首长制

-------中国宪政改革可行性研究报告(分报告5)

 

张博树

 

 

 

从这个分报告起,我们开始讨论未来宪政中国之立法、行政、司法的具体制度设计。这项研究带有未雨绸缪的性质:虽然当今中国的政治转型似乎尚未走到这一步,但负责任的政治家、思想家必须现在就开始考虑党专制体制终结后的制度替代品。我们不应重复俄罗斯转型过程中曾经犯过的轻视制度设计的错误;[1]我们也当避免台湾民主化进程中在修宪问题上的某些短板。[2]

为了便于叙述,我将从未来中国之行政机构的宪政设计谈起。

 

内阁制、总统制、半总统制

 

众所周知,内阁制和总统制是当今世界民主国家采行的两种不同的行政体制,体现了行政和立法机构不同的关系原则。内阁制的特点是行政权由民选议会中占支配地位的政党或政党联盟出面执掌;行政首脑(总理或首相)由这个党的党魁(或政党联盟共同认可的人物)出任;国家元首多为礼仪性、象征性职位,并无实权;内阁成员从议员中产生,二者兼容;内阁对议会负责,受议会监督;议会与内阁之间通过“倒阁权”和提请解散议会、重新大选的权力相互制衡。所以,内阁制又称议会制框架内的政府制度。总统制则不同。在典型的总统制下,总统和议员均由直接民选产生,各有民意合法性来源;行政权与立法权分立,互不统属;议员不能同时是阁员,反之同理;总统无权解散国会,国会也不能直接“倒阁”(但可以弹劾罢免违法犯罪的总统),二者的相互制衡通过否决权、批准权等其他手段达成。一般认为,英国是内阁制的代表,美国是总统制的典型。

除了这两种政府形式外,法国自第五共和始,创造了一种新的政府形式“半总统制”,即总统由独立选举产生,但必须与立法机关共享对行政权的控制。换言之,总统下有总理,但总理通常由议会多数党产生,不但要对总统负责,也要对议会负责。从名称上看,行政机构中既有总统,又有总理,所以也称“双首长制”。实行这种半总统制或双首长制的,除法国外,还有俄罗斯等重要国家。

 

现在看中国。中国现代政治史上曾屡次出现内阁制的制宪设计。[3]近年来,也有不少学者主张未来中国应该采行内阁制的政府结构。比如,1994年1月,翁松燃、严家祺、张伟国等人曾推出《中华联邦共和国宪法(建议性草案)》,这个“草案”所主张的政府制度即议会制框架内的责任内阁制度。[4] 1999年香港出版、作者署名为“诸葛慕群”的大部头著作《中国需要什么样的政府》,也主张中国应该实行内阁制。[5]民间学者段振坤近年撰写《政治5原则》,试图光大三民主义,在宪制问题上,亦力倡实行内阁制。[6]前不久宪政学者王天成撰写的长文“大转型:中国民主化战略研究框架”,在宪制选择上持有同样的观点。[7]这些研究者都认为,内阁制由于责任明晰、不存在双元合法性可能产生的纠葛等而更适合转型后的中国;总统制缺乏弹性、容易形成立法和行政间的僵局、再加上总统一人当权容易造成独裁等,所以未来中国不宜采行总统制。[8]

本报告的观点与上面所列截然不同。我以为,鉴于中国独特的传统、复杂的国情、党专制的体制性贻害和转型后可能出现的政党政治格局,中国既不适于采行英国式的内阁制,也不适于照搬美国式的总统制,也不能简单仿效法国或俄罗斯式的半总统制。本报告主张,未来宪政中国之行政机构应该采行“具有中国特色”(套用官方术语)的总统制框架内的行政双首长制。那么,为什么是这样?让我们逐一论证:

 

为什么中国不适于搞内阁制?

 

有这样几层理由可以说明为什么中国不适于搞英国式的内阁制:

  • 首先,内阁制所依托的内阁与议会的共生关系,是以议会功能的某种混淆为前提的。

议会(这里指民选议会)的首要功能是表达民意。作为代议机构,民选议会的主要工作是立法和对政府的监督。而在内阁制下,内阁由议会产生,这意味着议会同时成了输送政府官员的渠道,议会的功能发生了混淆。

  • 其次,如果控制议会的,是某一个占据了多数席位的政党,那么按照内阁制原理,

这个党将出面组阁,也就是说,该党在控制了议会的同时,也控制了政府。这种“通吃”状态的确有利于法律的制定、政策的通过和推行,但其负面效应同样是明显的(尽管有反对党在,可以发挥一定的制衡作用)。而由一个党“通吃”立法机构和行政机构,对于我们这个有着深厚党国传统的国家来说,尤其是一件令人担忧甚至可怕的事情。

  • 再次,如果没有哪一个党在议会中占有明显优势,少数派内阁或联合内阁上台执政

则在所不免。但少数派内阁或联合内阁常常不稳定,“倒阁”之事频频发生,当年的魏玛共和国和法兰西第三、第四共和国就是很好的证明。[9]一个缺乏基本共识的冲突性政党体系的存在,往往是造成这种格局的重要原因。[10]那么看看中国吧,中国今天就是一个缺乏基本共识的断裂型社会,转型后的多党政治格局,很可能也是一个冲突性、而非一致性的政党体系(“分报告3”已经对此做过分析)。这种情况会给未来的民选议会运作带来深刻影响。我以为,对于习惯于“窝里斗”的中国人来说,这是我们不宜采用内阁制的更深层的原因。转型后的中国需要一个稳定、强大的政府,频繁“倒阁”不利于政府的稳定和政策的连续性。中国的议会亦不应承担输送政府官员的功能,而应该从制度上切断内阁与议会政党政治之间的共生关系。

  • 英国是内阁制的故乡,但英国这一政制的产生自有其文化和历史背景,他人未必能

够仿效得好。英国政治学者M·维尔曾专门论证过历史上英国式分权体系的演进过程及其特征,他认为英国式的议会制政府虽然在18世纪下半叶到19世纪初获得了“分立和统一的平衡”,但这种“精细的平衡”完全取决于英国历史上国王、贵族院(上院)和平民院(下院)之间形成的关系。在英国,“大臣们对平民院负责这一事实并不意味着立法机关可以直接干预执行职能的配置”,“大臣们是国王的仆人而不是平民院的仆人,而这种立场一旦改变,那么这个政府体制就会立刻变得软弱、无常并暴虐”。总之,“这种精细的平衡完全取决于内在限制的运作:大臣们一定不要试图以他们的权力去要挟平民院,而平民院一定不要试图直接控制政府的事务。破坏了这些制约,会很快导致一种非常不同的体制。”[11] 维尔研究了法国第三共和、第四共和实行内阁制的失败经历,并参考、引证其他学者的观点,认为“不可能以一个政制性命令来建立起一个真正的议会制”,“一个议会体制不是一个法律规则体系,而是一个诸多结构的集合,是一套给定的历史的和社会学的事实”。[12]

当然,现今的英国和传统英国已经有了很大差异,其内阁制政府体系也在变化之中。此外,当今世界有不少成功的民主国家都在实行议会制政府体制,也是事实(它们中的相当一部分原来和大英帝国有宗属关系,比如加拿大、澳大利亚、新西兰、印度,采行内阁制很是自然;也有些属于因本国传统而适于实行君主立宪、虚君共和的国家,如丹麦、荷兰、日本)。但内阁制的上述缺点仍不容否认,它尤其不适于未来中国采行或仿效。

 

为什么中国不能照搬总统制?

 

那么,为什么中国也不适于仿效美国,实施美国式的总统制?

在回答这个问题之前,我们首先要关注这样一种观点,即认为总统制有种种缺点,转型国家尤其不宜实行总统制。持这种观点的代表人物之一是以研究转型问题著称的美国学者H·林茨,他对拉美、南欧和东欧政治转型的研究成果,在转型学界有很大影响。林茨强调总统制僵硬,得胜者“赢家通吃”,且缺乏行政机构和立法机构间的矛盾化解渠道,容易形成宪法危机,对转型和民主巩固不利;他在评述巴西转型的经验教训时特别指出“分散的多党体制和总统制的结合,对民主的持续发展毫无裨益”。[13]  但也有人不赞成林茨的观点,比如另一位美国转型学者D·霍洛维茨。霍洛维茨认为林茨对总统制的分析太过机械化,总统任期固定未必就是缺点(僵硬),而同样是优点(稳定);要说“赢家通吃”,议会制这个问题其实更严重;霍洛维茨还批评林茨只是用拉美国家的失败例证说明总统制对转型国家行不通,却忽略或故意不谈转型国家采行总统制的成功案例,比如西非的尼日利亚。[14]

我们这里无意评判这场辩论的谁是谁非,其实,内阁制、总统制各有优点和缺点,并无绝对优劣;但就转型而言,林茨关于转型国家不适于采行总统制的观点确乎武断了些,因为每个国家的情况不同,不宜做出笼统的结论。

中国之不适于采行美国式总统制,并非由于林茨指出的那些理由,而是鉴于如下两点:

  • 中国还不具备总统直接民选的条件(美国虽然仍然保留着选举人团制度,但实质上

已经是总统直接民选)。本系列报告的“分报告4”已经论证过为什么近期内中国不宜采行总统直接民选的道理。

  • 更重要的是,中国不宜采行美国式的行政机构总统“一人独断”制,而必须考虑必

要的行政机构内部的制衡安排。在美国,对总统权力的制约,主要来自立法机构的否决权,但行政机构内部基本上是总统的一人天下。用维尔的说法,美国国务院(内阁)对总统来说只是个“商议和咨询”机构,从未起过“集体决策”的作用。[15] 维尔对其中原因做了些分析,比如他指出“美国政治舞台的整个气氛反对由一个紧密地结合在一起的内阁进行集体负责的观念,而这种观念曾经是英国内阁政府的理想”。[16] 但无论英国还是美国,对独裁的恐惧都不是政制考虑的首要因素。[17]中国则完全不同。我们有着太过深厚的独裁传统,在这个意义上,那些反对在未来中国实行总统制的主张,其担心并非全无根据。问题是我们已经否定了内阁制在未来中国的可行性,只能在剩下的、其本身也并非完美的宪制类型中做出选择。我们必须考虑既要保证未来中国的总统拥有必要而强大的行政权,又要防止总统走向独裁而建立必要的制衡机制,包括三权之间的制衡机制和行政权内部的制衡机制

那么,这是否意味着中国应该实行某种类型的半总统制呢?也不尽然。

 

为什么中国不宜仿效法国或俄罗斯的半总统制?

 

前文已经指出,半总统制的基本特点是总统与议会分享对行政权的控制,这是通过“总理”(第二行政首长)的产生方式和性质界定实现的。在法国,总统有权任命总理,但这个总理须是得到国民议会多数支持的人选(尽管宪法并未对此做出规定)。这很容易造成一个问题,那就是总统、总理权力来源不同,行政权本身有分裂危险。当然事实上法国自戴高乐以来的第五共和政体总体运转还不错,这得益于在一些时期,总统和总理获得同一批选民的支持(总统是通过直接选举,总理是通过国民议会中占多数的议员的支持)因而政见一致、配合尚可,而在另一些时期(当总统、总理来自不同党派时)法国人又通过巧妙的政治、人际磨合大体维持了所谓“左右共治”,而没有出大的乱子。但这个成功并不能否定第五共和之制度安排在逻辑上的缺点。这是一个导致行政权内部产生分歧的制度安排,其结果或是总统过于强大而总理只是陪衬,或是总理取得主导权而总统被架空。在这两种情况下,我们看到的都是行政权的某种意义上的内耗,而不是合理的内部制衡。

此外,根据第五共和宪法,国民议会可以通过“制裁动议”推翻政府,[18]总统也可以在他认为必要的时候解散议会。[19] 这样一套议会制安排说明法国不能完全无视第三、第四共和的传统,大概也和戴高乐故意要和美国的总统制拉开距离有关。而中国的总统是否有权解散议会?本报告持否定态度,理由容后详述。

俄罗斯的半总统制在制度安排上和法国有相似之处,比如俄罗斯联邦宪法也规定俄联邦总统“经国家杜马同意后任命俄罗斯联邦政府总理”,且俄联邦总统可以“按照俄罗斯联邦宪法规定的情况与程序解散国家杜马”。[20] 但法国和俄国的半总统制各有其产生的历史语境,且各自和戴高乐、叶利钦这样两位政治强人有关。俄罗斯制宪又恰逢苏共党专制体制解体后的转型时期,面临建设新制度以及同旧势力进行斗争的复杂局面,结果则是产生了名为半总统制、实为叶利钦式“超级总统制”的这样一种独特政体,其中包括“总统个人决定国内外政策的基本方针;总统根据自己的动议决定政府辞职;总统可以连续3次提名同一个政府总理候选人,迫使国家杜马同意;总统不同议会两院议长磋商,独自做出解散国家杜马的决定”等等。[21] 当然,普京、梅德韦杰夫先后接任俄联邦总统以来,俄罗斯政坛局面有不少变化,已经不是叶利钦时代的“超级总统制”可以解释。但俄罗斯联邦宪法的基本原则并没有变,俄罗斯仍然是一个奉行半总统制的重要国家。

本报告以为,尽管半总统制是过去半个多世纪人类在宪政制度领域的重要创新,且被包括俄罗斯在内的许多新兴民主国家所采用,但由于它包含着行政权内在不统一的缺点,它对未来中国仍然是不相宜的。此外,无论法国还是俄罗斯,由于各自的原因,都存在行政机构强大、立法机构相对弱小的问题,[22]对未来中国而言,这也是不足取的。

 

何谓中国式“总统制框架内的行政双首长制”?

 

未来宪政中国,行政机构不由议会产生,所以它不是内阁制;总统不能一人专权,所以它不是美国式总统制;有总统、总理双首长的存在,但行政权来源保持统一,所以它不是法国式或俄国式的半总统制。或曰,就原则而言,中国的总理不由民选议会产生,不经民选议会批准,民选议会(在这个意义上)也不和总统一起共享对行政权的控制,所以中国实行的并不是法、俄意义上的半总统制,而是某种修改了的、由双重行政首长和一个决策群体构成的总统制,此即所谓“总统制框架内的行政双首长制”的基本含义。

对总统制做出必要的修正或修改,让它适合于未来中国的需要,这就是本报告的选择。

 

那么,未来宪政中国的总统应该享有哪些宪法权力?总统与议会的关系是什么?与司法机构的关系是什么?与总理的关系是怎样的?总统怎样产生?又如何罢免?这些问题自然需要回答。本报告将讨论上述问题中与行政机构建制直接相关的部分;与立法机关和司法机关的关系及相互制衡安排,将放到本系列报告的“分报告6”和“分报告7”中再行讨论。

 

总统的权力

 

未来宪政中国的国家总统将身兼二任:既是国家象征,又是政府首脑。但宪法不应赋予总统“超级仲裁者”的地位和功能,就像法国和俄联邦宪法那样。[23] 宪政中国更应强调行政权、立法权和司法权的鼎足而立、相得益彰,总统只是这个宪法结构中的一部分。但宪政中国的总统又必须拥有实实在在的权力,足以肩负对这个巨大而复杂的国家的治理。

 

宪政中国总统的宪法权力应包括:

  • 对外代表国家。
  • 以国家元首身份统帅全国武装力量。
  • 主持国家行政和政府施政,并向最高立法机构和全体国民报告工作。
  • 公布法律。
  • 依法任免官吏。
  • 依法否决立法机构的提案。
  • 依法签署国际条约、派遣驻外大使。
  • 依法发布命令、宣布戒严、大赦、特赦等。

 

总统的任期可定为5年,这与目前国家主席的任期是一样的。未来宪政中国,总统可连

选连任,但仅限一次。

 

总统的选举与罢免

 

本系列报告的“分报告4”曾指出,在未来相当一个时期内,宪政中国的总统不宜采用直接民选的方式产生,而应采用间接选举的办法。如何间接选举?各国(特别是实行议会制的国家)已经提供了不少经验。比如印度总统由选举团成员选举产生,选举团成员的构成是:1,议会两院中之当选议员;2,各邦立法会之当选议员。选举应用比例代表制,用单记名可转让投票法举行之。[24]法国第五共和开始时,总统也用间接选举的方式产生,方法与印度类似,由三级议会(国民议会和参议院、省议会、海外领地议会以及市议会)选出的代表共81512人组成选举人团选举总统。[25] 相比仅仅由国会两院选举总统,这种由选举人团选举总统的办法有一个好处,那就是可以减少国会及其政党政治对总统选举的影响。一般来说,总统候选人的产生,政党提名是主要方式之一,甚至是最主要的方式。总统代表国家、全民,在这个意义上本应超越政党政治和党派利益,但总统的产生(包括总统候选人提名、竞选和投票过程)又不可能完摆脱、而必须借助(至少在相当程度上借助)政党政治,这是个矛盾,且逻辑上无解。只能通过其他办法冲淡之,找到某种补偿之道。

未来宪政中国选举总统,有以下几点应予考虑:

  • 总统候选人的产生,应采用政党提名、议员或公民联合提名等多种并存方式,以减

少政党政治可能对总统选举的负面影响。

  • 未来中国总统选举人团的组成规模可以更大些,成分更多样些,除了全国、省、县

(市)三级议会成员外,乡议事会成员也可纳入选举人团的范围。还可考虑其他有代表性的社会团体、公民组织等选出代表加入选举人团。[26] 这样,未来中国总统选举的选举人团可能达百万人之众。

  • 充分利用现代媒体及其他传播手段,向全社会公开总统选举的全过程,使国民熟悉、了解现代民主政治和选举政治的操作,为今后实现全民直选总统做准备。

 

关于总统的罢免。总统是公共权力第一受托人,如果他(或她)不称职,或有比他(她)更合适的人选,当然可以通过正常的程序予以替换,这就是总统的定期选举;但如果总统在任职期间犯下重大过错、过失或犯罪,则可以经过必要的法律程序剥夺其职务、追究其责任,这就是罢免。各国对总统罢免的宪法规定多有不同,比如美国宪法规定:“总统、副总统和合众国的一切文职官员,凡受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾并被判定有罪时,应被免职。”[27]俄罗斯联邦宪法对罢免总统做出了更严格的限制性规定:俄“联邦委员会只有根据国家杜马提的、由俄罗斯联邦最高法院关于在俄罗斯联邦总统的行为中确有犯罪迹象的结论书以及俄罗斯联邦宪法法院关于提出的指控符合规定程序的结论书所证实的对总统叛国或犯有其他严重罪行的指控,才能罢免俄罗斯联邦总统。”而且“国家杜马关于提出指控的决定和联邦委员会关于罢免总统职务的决定,必须在不少于三分之一的国家杜马代表提议并在国家杜马成立的专门委员会做出结论的情况下,经两院各三分之二代表表决同意后才能通过。”[28]台湾现行宪法有关总统处分的规定分“罢免”和“弹劾”两种:“总统、副总统之罢免案,须经全体立法委员四分之一之提议,全体立法委员三分之二之同意后提出,并经中华民国自由地区选举人总额过半数之投票,有效票过半数同意罢免时,即为通过。”“立法院提出总统、副总统弹劾案,声请司法院大法官审理,经宪法法庭判决成立时,被弹劾人应即免职。”[29]

本报告认为,鉴于当代中国历史上屡屡发生由于国家主要领导人决策失误(比如“大跃进运动”)或重大错误决定(比如六四镇压)给国家和公民带来灾难性后果的事实,此类经验教训必须深刻记取,故未来宪政中国关于总统罢免的规定应体现以下原则:

  • 应适当降低罢免总统的“门槛”:并非一定要叛国、犯罪才能罢免(这种情形一般

说来很少发生);重大失职或做出重大错误决策导致严重后果的也应罢免(在情节稍轻的情况下,可允许引咎辞职)。

  • 民权原则:罢免案可由未来中国议会第一院(国民议院)、第二院(参议院)或第

三院(省际联合议院)超过一定比例(比如三分之一)的议员提出,也可由一定数量(比如不低于10万)的公民联合提出。后者当是直接民权的重要体现。

  • 立法和司法机构同时介入原则:比如,可由议会授权组成的专门委员会调查后提供

总统重大失职(或重大错误决定及其后果)报告书;如果涉及犯罪,还要由宪法法院和最高法院提供有关总统犯罪的法律结论书,罢免后应追究其刑事责任。

  • 罢免案的通过,应以未来中国议会三院各以三分之二人数通过为准。未来中国不宜

搞总统罢免的全民投票,因为这种安排客观上加大了总统罢免的难度。

 

总统与总理

 

中国式“总统制框架内的行政双首长制”同时设总统和总理两个行政首长,不但是因为这种安排符合中国历史上和近代(包括共产党当政以来)的官制传统,[30] 也不仅仅是因为中国国家规模巨大,双首长可以分担治理重担,更重要的是它可以收到行政权内部的制衡之效,以减少总统擅权和独裁的可能。当然,事情总有两面性。双首长制设计,本意在行政权的内部制衡,但处理不好,也可能造成行政权内耗。政府不同于议会之处是它乃行政决策与办事机关,必须有行动力。如何把握、处理政府行动力与行政机构内部有效制衡间的张力,就成为双首长制设计的要点和难点。

本报告的建议是:

  • 未来宪政中国的总统有权甄选、任命他认为合适的总理,这个任命无需经议会第一

院(也就是民选的国民议院)之同意。这种安排的好处是避免政党政治对总理任命的可能干扰,总统也无需考虑总理人选是否一定要反映议会内主要政党的意愿。[31]

  • 拥有总理任命同意权的应该是未来中国议会的第二院(参议院),理由将在下一个

分报告详述。

  • 为了避免总统独裁,可考虑设总统委员会由5~7人构成,成员包括总统、副总统、

总理、国务委员若干,实行集体决策。[32] 总统签署重要文件,须由总理或主管国务委员副署。副署权的设立,既是为了限制总统,也是为了保护总统,因为副署官员必须在有关事项的决定上与总统共担责任。

  • 国务委员亦由总统提名,经议会第二院同意后任命。
  • 总统委员会下设国务院,是总统委员会决策的宏观执行机构。国务院由20个左右

的职能部组成。[33]部长人选经总统委员会协商后由总统提名,经议会第二院同意后任命。

  • 总理主持国务院日常工作,对总统和总统委员会负责。总统在必要时得出席或主持

内阁会议,对国务院工作实施指导、检查和督促。

  • 总统可在他认为必要时,提出解除总理职务,但必须同时提出新总理人选,经议会

第二院同意后任命。

  • 国民议院(第一院)、省际联合议院(第三院)均可提出对总理的不信任案,但必

须同时提出新总理人选供总统参考,经参议院(第二院)同意后由总统做出免职和任命决定。[34]

 

需要注意的是,议会第一院或第三院可以提出对总理的不信任案,要求更换总理,这和议会制体制中的“倒阁”并不是一回事。“倒阁”意味着内阁总辞职,其前提是内阁总体对议会负责。未来中国的行政双首长制本质上是总统制体制,行政权与立法权分立,议会可以对总理个人提出不信任,要求其离职,但不能对内阁总体提出不信任。[35] 另一方面,如果是总统对总理不满意,主动提出换人,新总理人选必须经议会第二院同意;如果总统提出的新人选通不过,总统必须另外再选人或维持原任,而不是像俄罗斯那样,三次人选通不过,总统可以解散议会。在未来宪政中国,总统绝无解散议会之权力,议会却拥有罢免总统或要求更换总理的权力,后者体现了民意代表机构对行政机构人事权的某种制约。总统对议会的反制,主要体现在重要法规、政策领域的否决权上。这种行政和立法机构相互反制关系的某种不对称性,将是未来宪政中国总统制的一个特点。

 

公务员系统与行政中立

 

现代政府是一个复杂、庞大的行政系统。在这个系统中,除少数高级官员由总统任命、并随总统任期结束发生人事变化外,绝大部分属于政府一般官员或普通公务员,他们构成官僚体系的主体,凭绩效考核、升迁,实行职务常任。[36]

目前的中国政府系统机构过于庞大,冗员过多,占用了40%左右的国家财政资源,[37] 且“近亲繁殖”现象严重,这是极不合理的。未来宪政中国肯定将大大压缩政府规模,减少政府开支。必须严格执行公务员凭考试录用的制度,杜绝公务员录用中的任人唯亲、走后门现象,使有志于公务员职业的人都有平等竞争权。

 

行政中立是民主国家通行的法则,包括文官不得参加党派活动,不得竞选议员(除非辞去官职),不得接受政治捐款或利用官方身份为政党活动募款、捐款,等等。未来宪政中国也应实行同一原则。

 

 

 

 

 

 

(作于2011年6月24日~7月2日,北京)

 

 

[1]戈尔巴乔夫和叶利钦都有这个问题,参见本系列报告的附件1“俄罗斯、东欧民主化进程及其经验教训对中国的启示”,其中谈到:“制度变革需要理性前瞻,需要周密的设计,虽然真正做到这一点很难,但有与没有一个较成熟的宪政改革实施方案仍然是大不一样的。”有美国学者亦曾指出:就制宪而言,迟至1991年秋,许多俄罗斯民主派人士还没有认识到制定一部新宪法的必要性,当然也谈不上对未来国家宪政制度的详细推敲;这件事是在1993年完成的,但新宪法又输入了过多当政者的意志。(参见迈克尔·麦克福尔著、唐贤兴等译《俄罗斯未竟的革命:从戈尔巴乔夫到普京的政治变迁》,上海世纪出版集团2010年版,页202以下)

[2]台湾目前的宪法底本仍然是1947年颁布、由制宪国民大会通过的《中华民国宪法》,这是一部体现内阁制基本精神、又糅合了孙中山五权宪法思想的宪章文本。由于《动员戡乱临时条款》的制定,宪法的内阁制原则曾遭到部分破坏。到了上个世纪90年代《动员戡乱临时条款》废除、台湾民主化转型启动,一直到本世纪初,台湾朝野前后进行过7次修宪,但由于国民党和民进党在修宪原则上主张各异,修宪过程受党争影响较大,加之1996年台湾实行总统直接民选后,采行总统制还是内阁制还是半总统制成为朝野上下争论焦点,莫衷一是,导致当今台湾宪制仍有不协调、乃至自相矛盾之处。此当为中国大陆宪政改革应避免者。

[3]比如,中华民国成立初期由国会制定的《天坛宪法草案》,即体现了议会制政府的设计原则。1930年代国民党搞的《五五宪草》偏重总统制;抗战胜利后召开的政治协商会议,关于宪制改革达成的协议,又重新强调内阁制。

[4]见该“草案”第4章“国会”、第5章“总统”、第6章“国务院”的有关条文,比如总统“依国民院之决定任命总理”(第5章第52条)、“国务院为联邦最高行政机关”(第6章第55条)、国务院总理须对国民院负责,且国民院拥有“倒阁权”(第6章第59条),等等。

[5]诸葛慕群著《中国需要什么样的政府》,明镜出版社1999年出版。附带说明,这是我所见到的、讨论未来中国宪制问题的最详实、系统的著作之一。

[6]段振坤的《政治5原则》一书并未公开出版,但同样是讨论未来中国宪政问题的重要著作。

[7]应该说明的是,天成的这篇优秀文章,主题并不是未来中国的宪制选择,而是转型路径问题,但他在文章中仍然表达了倾向于内阁制而非总统制或半总统制的观点。

[8]见诸葛慕群书,页286~287;段振坤书,页211、242;王天成文第2章“民主转型的政治过程”、第7章“转型过程中的恰当变革顺序”的相关讨论。

[9]德国魏玛时期的1919~1933年,14年共产生过21个政府,每个政府的平均寿命不足8个月。法国第三共和时期的1870~1933年,63年换了85个内阁,平均寿命不到9个月。

[10]前辈学者钱端升曾对魏玛时期的频繁倒阁做过如下分析:“纵观10余年来内阁更替之历史,我们可知政局不能安定之主因所在。一二政党既不能在国会中占多数,则组织多数集团之法,在事实上几只有两种:一为自社会民主右行以迄民族之所谓大集团,又一为自国族左行以迄民主之所谓资产集团。前者较左倾,而后者较右倾。然在大集团中,民族及社会民主党之对内政策恒不相容;而在资产集团之中,则国族及其他各党之对外政策亦常常相左。多数内阁之倒,无论为推翻的,或破裂的,或知难自退的,几无不基于上述的裂痕。”(见钱端升著《德国的政府》,北京大学出版社2009年版,页133)事实上,不仅魏玛时期的德国,法国第三共和和第四共和以及现代的意大利都是冲突性政党体系加内阁制,所以均不稳定,政府变换频繁。与之相比较,与两党制(特别是一致性政党体系的两党制)或一党独大相联系的内阁制,多比较稳定,比如印度在很长时间(1952~1977)是国大党一党独大加内阁制、日本亦在很长时间(1955~1993)是自民党一党独大加内阁制,其政府均相对稳定。

[11]见M·维尔著、苏力译《宪政与分权》,三联书店1997年版,页208、210。

[12]同上书,页247~248。

[13]见H·林茨和A·斯泰潘著《民主转型与巩固的问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》,页181。

[14]参见台湾学者黄秀端“中央政府体制改革的选择(政治篇)”一文对这场争论的介绍,该文载台湾中华民国行政院研究发展考核委员会主编的《宪改方向盘》,台湾五南图书出版股份有限公司2006年版,页109~113。

[15]见M·维尔著《美国政治》,商务印书馆1981年版,页174。

[16]同上书。

[17]汉密尔顿曾这样分析总统一人当权的好处:“一人行事,在决断、灵活、保密、及时等方面,无不较之多人行事优越得多;而人数越多,这些好处就越少。”此外,“一人单独负责,自然会产生更切实的责任感”,“一个目标明确的个人,可以专心致志,自然不似一个团体在其决议时易为不同观点、感情与派别所左右”。(见汉密尔顿等著《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,页357、383)至于一人当权可能有什么危害,我们却没有从这位参加过费城制宪会议的美国智者的宏论中读到哪怕点滴的分析

[18]法国《第五共和宪法》第5篇第49条、第50条。

[19]法国《第五共和宪法》第2篇第12条。

[20]《俄罗斯联邦宪法》第4章第83条第1款、第84条第2款。

[21]见刘向文、宋雅芳著《俄罗斯联邦宪政制度》,法律出版社1999年版,页140。

[22]就法国而言,这种局面的形成可以追溯到第五共和建立之前戴高乐对政党政治的厌恶。1958年第五共和宪法是在反对实行议会制的气氛中制定的,议会在宪法中排在第4篇论述,排在了总统(第2篇)和内阁(第3篇)之后。俄罗斯的情况又有不同,它的强总统、弱议会局面的形成和上个世纪90年代初叶利钦与代表旧体制的俄人代会的恶斗有关。

[23]法国《第五共和宪法》第2篇第5条规定:“共和国总统应保证宪法获得尊重。他应通过仲裁来保证政府权力的正常运作及国家的持续存在。他应是国家独立、领土完整、社团协约与条约获得尊重的保障者”。该法第8篇第64条还规定“共和国总统应是司法权之独立的保障者”。由于这些规定,有学者称法国总统简直成了法兰西“全国利益的超级法官”(见张千帆《西方宪政体系(下册·欧洲宪法)》,中国政法大学出版社2005年版,页19)。《俄罗斯联邦宪法》关于总统地位的规定是:“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障。总统按俄罗斯联邦宪法规定的程序采取措施,捍卫俄罗斯联邦的主权、独立与国家完整,保障国家权力机关协调地行使职能并相互协作。”(俄联邦宪法第4章第80条第2款)这些规定其实主要反映了戴高乐、叶利钦这样的政治强人的意愿。未来宪政中国不应该再指靠政治强人来实施宪政,所以宪法也不应赋予未来总统这样的“使命”。

[24]见印度宪法第5篇第1章第54条、第55条。

[25]见吴国庆著《战后法国政治史(1945~2002)》,社会科学文献出版社2004年版,页133。

[26]早在1922年,张君劢为民间召开的“国是会议”起草宪法草案,关于大总统的选举,就提出除各省省议员外,省教育会、省商会、省农会、省工会都应出代表组成各省的大总统选举会。但张君劢的方案是先由参议院初选产生总统候选人6名,再由各省选举会(也就是选举人团)投票最后产生大总统。(见张君劢《宪政之道》,清华大学出版社2006年版,页117)

[27]《美利坚合众国宪法》第2章第4条。

[28]《俄罗斯联邦宪法》,第4章第93条第1款、第2款。

[29]见《中华民国宪法》增修条文第2条第9款、第10款。关于“罢免”和“弹劾”间的区别,宪法没有明确界说。台湾有学者把弹劾案的适用范围解释为总统、副总统或其他公职人员有“违法失职行为”(谢睿智《图表说明中华民国宪法》,页185)。那么被“罢免”者,当有更严重的失职甚至犯罪行为。

[30]中国的宰相制度源远流长,宰相在中国政治制度和政治文化中一直占有重要地位(甚至在明、清废除宰相制度后,很多人还以为明朝和清朝的大学士就是宰相)。北洋政府有国务总理一职。中共建政后先后设政务院、国务院,总理一职同样举足轻重。

[31]这种安排还有一个好处,就是避免出现俄罗斯式的“政权党”,即为了让总理人选在议会获得通过而临时组建一个政党,并使之成为议会多数(关于“政权党”现象,详见本系列报告的附件1“俄罗斯、东欧民主化进程及其经验教训对中国的启示”)。

[32]但这种安排不同于通常所说的合议制。合议制的特点是组成最高决策群体的每一个成员身份平等,集体议事,集体负责,有形式上的主持人,或轮流坐庄,或选举。瑞士是最著名的采行合议制的国家。本报告所主张的总统委员会,就集体议事、集体决策这一点而言,有合议制成分,但不是集体承担责任,总统仍然是行政机构第一责任人。总统委员会的设立主要是为了在行政权内部遏制总统的可能独裁倾向,所以它不是一般的咨询机构或顾问机构,而是实打实的工作机构。至于如何实现集体决策,且能保持应有的行动力,则有待未来的行政实践去探索。

汉密尔顿曾反对此种类型的集体决策机制,认为它只会减少“总统个人所应负的必要责任”,且断言“若干个人的地位和影响联合到一起,比其中单独某个个人的地位和影响,必然对自由形成更大的威胁”。(见《联邦党人文集》页362)汉密尔顿还是从他“总统一人当权更有利于执政”的既定概念出发,才发出这一议论的,尽管如此,我们仍可把这位美国先贤的观点视为一种提醒,因为事情都有两面性,防止独裁的设计,弄得不好,也可能走向反面。从这个意义上说,制度从来不是万能的。我们既要强调制度,强调制度设计的尽可能完备、合理,又要强调政治家的政治伦理和基本行为底线,就是基于这个道理。

[33]目前中国国务院下设27个部,另有几十个国务院直属机构、办事机构、直属事业单位等,职能交叉,机构臃肿。近年来推行“大部制改革”,但成效不大。未来宪政中国将实行行政机构高效、从简原则,20个左右职能部比较理想,包括外交部、国防部、内务部、司法部、财政部、交通部、农业部、工业和新兴产业部、商务部、文化部、教育部、卫生部、就业与社会保障部、资源与环境保护部等。

[34]这项设计参考、吸收了德国宪政制度中的“建设性不信任投票”原则。联邦德国《基本法》第6章第67条规定:“联邦议会仅得以议会过半数选举一联邦总理继任人并要求联邦总统免除现任联邦总理职务,而对联邦总理表示其不信任。”这就是说,议会若想换掉现任总理,必须先提出新总理的人选,这就是“建设性不信任投票”,它可以避免议会随心所欲、不负责任地提出更换总理的要求。德国实行的是议会制,但这个“建设性不信任投票”原则对未来总统制的中国亦可以参考。不同之处是,在实行总统制的中国,议会(第一院或第三院)因不满意现任总理而提出的新总理人选,仅供总统斟酌采纳,总统若不同意可拒绝之,但总统必须同时提出自己的新总理人选,经议会第二院同意后任命。换句话说,在未来总统制的中国,总统无权拒绝来自议会第一院或第三院之更换总理的要求(只要这个要求符合有关的弹劾要件和程序),但仍然有权采纳或拒绝议会提出的新总理人选,以保持“总统制框架内的行政双首长制”的原初设计原则。

[35]有意思的是,早在半个多世纪前的1946年,张君劢就已经在内阁制框架内提出过类似思路。为了避免议会制政府频频倒阁的弊端,张君劢提出应该把“责任内阁制”和“信任投票制”分开,“责任内阁之精神,在乎政府有了错误,议会可以起而责问”,“信任投票制之要点,在乎议员表示不信任后,内阁立即辞职”,而张君劢主张,责任内阁应该保存,但“信任投票之尖锐性,不妨加以缓和”,比如个别阁员有过失、错误,可以替换,但不必动不动就内阁总辞职,引起政府动荡。(见张君劢“中华民国民主宪法十讲”,载《宪政之道》,页192~195)

张先生提出此说时,正值战后中国政治发展的十字路口,张既不赞成总统制,怕老蒋借此擅权,又对内阁制的缺点有所洞察,所以倡导“寻求第三条路”,主张在中国建立一种“修正式之内阁制”。“易词言之,我们采取美国总统制下行政稳定的长处,而不忘掉民主国中应有之责任政府之精神”。“我们了解欧美民主制度,已有数十年之久,但我们这次不甘心于小孩式的亦步亦趋,而愿意拿出多少创造的精神来。”(同上书,页197)有“民国宪政之父”美誉的张君劢,其“寻求第三条路”的创造精神,亦当为今人所敬佩,所仿效。本报告提出的是一种“修正式的总统制”而非张君劢先生“修正式的内阁制”,但博采众长又根据中国的现实需要而创制我们的宪政体制,这个根本精神却是完全一致的。

[36]也有学者用“政务官”和“事务官”区分这两类不同官僚,政务官指通过竞选或政治任命获得的官职,事务官则指通过公务员考试而被录用的官员。一般来说,前者更注重政治见解,后者更强调专业资质和能力;前者实行任期制,后者实行终身制。这两类官员并存的好处是既可以保证政府中最重要的岗位定期或根据发展的需要轮换,给政府带来活力,又可以使行政系统的运行保持稳定,不至因政权的更迭影响政府的基本操作。(见宋玉波《民主政制比较研究》,页157~159)

[37]在财政部公布的年度国家财政预算和决算中,通常用于指称政府自身运行成本的“一般公共服务”大约占全部财政支出的18~20%。但这个数字只是全部政府运行成本的一部分,还有一些相关成本是列在其他财政科目中单独计算的,比如在社会保障、教育、医疗、环保等财政科目中,都有“行政运行”和“一般行政管理事务”的支出项目,但这些细目均不公布,属于“国家机密”。北京民间研究机构传知行社会经济研究所曾获得2008年福建省的省一级财政支出细目,根据这个细目,福建省用于政府自身的开支达到总支出的34.9%。而据传知行研究所研究人员的推算,中国政府直接行政费用在全部财政支出中所占的比例要超过40%。(见传知行社会经济研究所编《追问“阳光财政”:2009公民税权手册》)

 

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